II SAB/Wa 189/19

II SAB/Wa 189/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1718/21 - Wyrok NSA z 2022-09-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 4 ust 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powszechny Zakłady Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [,,,] z siedzibą w W. z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] z siedzibą w W. w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Stowarzyszenie w dniu [...] grudnia 2018 r. zwróciło się do [...] z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie ustawy z 6 września 1990 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330): 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018; 2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018 r., 4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
W dniu [...] stycznia 2019 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. [...] S.A. podniosła, że w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane m. in. organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka nie zarządza ani nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, nie wykonuje też zadań publicznych, a Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym wobec [...] S.A. (posiada 34,18% akcji w spółce). Dalej Spółka stwierdziła, że "nawet w przypadku objęcia [...] S.A. obowiązkiem informacyjnym", nie jest możliwe udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracowniom Spółki, ponieważ stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niezalenie od tego, tajemnica wynagrodzenia za pracę oraz dane osobowe pracownika podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, rozporządzenia PE i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu danych (RODO) oraz Kodeku pracy.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło skargę na bezczynność [...] z siedzibą w W. w rozpatrzeniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że [...] S.A. mimo upływu czternastodniowego terminu nie udostępniła informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za podmioty wykonujące zadania publiczne należy uznać podmioty które zaspokajają powszechne potrzeby obywateli, istotne z punktu widzenia celów państwa (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. I OSK 1602/14 dotyczący przedsiębiorstw energetycznych jako podmiotów wykonujących zadania publiczne).
Zdaniem Stowarzyszenia, [...] S.A. wykonuje zadania publiczne, do tego zadania istotne dla gospodarki państwa, o czym świadczy fakt, że Spółka została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 95), z uwagi na znaczenie prowadzonej przez nią działalności dla gospodarki państwa (art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, Dz. U. 2016 poz. 2259). Z tego wynika, według Stowarzyszenia, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiotem jej wniosku są informacje bezpośrednio dotyczące działalności spółki oraz zatrudnionych w niej pracowników tj. ich nagród i premii finansowanych ze środków publicznych, zaś gospodarowaniu środkami publicznymi powinna towarzyszyć jawność i przejrzystość. Są to więc informacje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumenty Spółki dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa nie mają znaczenia "na obecnym etapie sprawy". Stowarzyszenie dodało, że nie jest prawidłowe stanowisko Spółki, że udostępnienie spornych informacji jest niedopuszczalne ze względu na przepisy rozporządzenia RODO. Przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast ochrona danych osobowych jest zapewniona w art. 5 ust. 2 tej ustawy.
[...] S.A. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmie w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie poinformuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy).
Należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło [...] S.A. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji o ogólnej kwocie wydatkowanej na nagrody i premie dla pracowników w latach 2017 - 2018 oraz informacji o tych nagrodach (premiach) odnośnie każdego pracownika z osobna. Argumentowało, m. in, że Spółka "której majątek znajduje oparcie w środkach publicznych" i która wykonuje zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a sporne informacje są informacjami publicznymi.
Sąd podziela to zapatrywanie strony skarżącej, ponieważ znajduje ono potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w przepisach prawa.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 statutu [...]S.A. (uchwała Rady Nadzorczej z 29 sierpnia 2018 r.), Spółka wykonuje działalność ubezpieczeniową i reasekuracyjną. W pkt 27 wykazu zawartego w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, Dz. U. z 2017 r., poz. 95) [...] S.A. zostało zaliczone do spółek z udziałem Skarbu Państwa, o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Określenie [...] S.A. jako podmiotu o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa jednoznacznie dowodzi, że jego działalność nie mieści się w sferze prywatnej działalności gospodarczej. Ze względu na charakter i zakres działalność [...] S.A. jest działalnością w interesie publicznym. Dlatego wchodzi w sferę zainteresowania państwa, co nadaje jej znaczenie wykonywania zadań publicznych i tym samym, należy ten podmiot traktować jako wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Należy zauważyć, co oczywiste, że nie każda informacja, którą dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne jest informacją publiczną. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zalicza do informacji publicznej informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest informacja o aktywności podmiotów wskazanym w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018r., I OSK 218/18). Wynika z tego, że obowiązek udostepnienia określonej informacji obejmuje również podmioty i dotyczy posiadanych przez nie informacji, które nie wiążą się z wykonywaniem władztwa publicznego.
O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje zatem treść i charakter informacji. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach przypisanych im zadań i kompetencji, w tym m. in. informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody (premie) dla pracowników. W ten sposób można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2016 r. II SA/Wa 1282/16, wyrok z 13 października 2017 r. II SA/Wa 143/17), a więc dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności.
Sąd podziela więc stanowisko strony skarżącej, że na obecnym etapie postepowania nie ma podstaw na powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy. W gruncie rzeczy Spółka, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy przyznaje, że sporne informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli tak, to powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętych wnioskiem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Na marginesie Sąd stwierdza, że według art. 86 rozporządzenia RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskim porządku prawnym takim prawem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (pod warunkami wskazanymi w tym przepisie).
Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności [...] S.A. Bezczynność w sprawie dotyczącej informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że [...] S.A. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu bezczynność Spółki w tej sprawie nie jest rażąca, wyniknęła bowiem z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.
Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.