II SAB/WA 78/24

II SAB/Wa 78/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Krajowego, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2023 r. do Prokuratury Krajowej wpłynęła wiadomość e-mail, podpisana "suweren J.", której treść została skierowana do Prokuratora A. S. Do wiadomości załączony został wniosek o udostępnienie (na adres tożsamy z tym, z którego nadesłano korespondencję) informacji publicznej, w postaci "1. oświadczenia majątkowego za lata 2013-2023 r., 2. zgodnie z załącznikiem 1 ustawy, dokumentu lekarza uprawnionego psychologa, który dał Panu zgodę do pracy na prokuratora", opatrzony nieczytelnym imieniem i nazwiskiem wnioskodawcy oraz jego podpisem.
Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. sygn. akt [...], poinformowała wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia niezbędnych warunków formalnych, tj. nie zawiera jego czytelnego imienia i nazwiska.
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca w dniu [...]sierpnia 2023 r. nadesłał pocztą elektroniczną pismo, w którym podał swoje dane oraz adres zamieszkania.
Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej w wiadomości z dnia [...] września 2023 r. poinformowała J. J., że treść jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. jest ogólna, chaotyczna i niesprecyzowana w stopniu uniemożliwiającym właściwe rozpoznanie.
W tych okolicznościach fatycznych J. J. w dniu [...] września 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc w uzasadnieniu, że wbrew zapatrywaniu organu "wszystko było czytelne i jasne".
Prokurator Krajowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w terminie 14 dni od dnia uzupełnienia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (o jego dane osobowe), poinformował go o sposobie jego załatwienia, co oznacza, że nie pozostaje w bezczynności. Organ podniósł, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, które jest w oczywisty sposób niejasne (niezrozumiałe) nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że w takiej sytuacji powinien ograniczyć się wyłącznie do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 324/23 przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał zarzuty skargi i jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r., stwierdzenie, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego grzywny w wysokości 2.000 złotych, a nadto zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.
W uzasadnieniu pisma pełnomocnik podniósł m. in., że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. odnosił się do oświadczeń majątkowych prokuratorów oraz dokumentu dotyczącego nieistnienia przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania zawodu prokuratora przez Prokuratora Krajowego D. B., a nadto obejmował dokument ukończenia studiów przez Z. Z..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informował wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W sprawie jest nie ma sporu miedzy stronami postępowania, że Prokurator Krajowy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, przyjęta przez Prokuratora Krajowego ocena, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być podpisany, identyfikować jego autora, w istocie zawęża podmiotowo prawo dostępu do informacji publicznej. Art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p nie wprowadza wymogów formalnych wniosku dostępowego. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a.
W przepisach u.d.i.p. brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę swoich danych osobowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można równie dobrze złożyć anonimowo, poprzez email. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 692/18.
Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów u.d.i.p. brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Pamiętać trzeba, że to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, która przewiduje, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia stanowisko, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.
Konieczność identyfikacji podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej uaktualni się jedynie wówczas, gdy niezbędne będzie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zajdzie konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, ewentualnie gdy okaże się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany
w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18, z dnia 16 października 2018 r., I OSK 2621/16, z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19, z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 2399/16).
Jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5102/21 (wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), nietrafne jest stanowisko, że niepodpisany wniosek
o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą email nie identyfikuje jego autora. Identyfikatorem jest właśnie adres email, z którego nadano wniosek. To, że adres email nie odzwierciedla imienia i nazwiska, (nazwy) autora wniosku, nie oznacza, że pozbawiony jest cech identyfikujących. Udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres email, z którego przesłano wniosek zawsze będzie stwarzać pewność, że informacja ta trafiła do autora wniosku, pomimo że jego personalia nie będą ujawnione.
Odnotować trzeba, że skarżący właśnie w tej formie – formie email – żądał udostępnienia informacji publicznej. W dostępie do informacji publicznej nie chodzi bowiem o to, aby zidentyfikować wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, lecz aby mieć pewność, że jest ona udostępniania temu podmiotowi, który o nią wnioskował.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Prokurator Krajowy nie miał podstaw prawnych do "wyczekiwania" z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do momentu aż wnioskodawca poda swoje imię i nazwisko i zobowiązany był rozpoznać wniosek w terminie 14 dni, licząc od dnia jego otrzymania, tj. od [...] sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zapatrywanie Prokuratora Krajowego wyrażone w piśmie z dnia 14 września 2023 r. że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny, niezrozumiały. Biorąc pod uwagę treść wniosku, wiadomość e-mail poprzedzającą wniosek (a nadto pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2024 r.) nie sposób stwierdzić kogo dotyczy ww. wniosek, w szczególności, czy odnosi się do Prokuratora A. S., którego imię i nazwisko zostało wymienione w wiadomości e-mail z dnia [...] sierpnia 2023 r., czy też do prokuratorów Prokuratury Krajowej (w części dotyczącej oświadczeń majątkowych) oraz Prokuratora Krajowego D. B. (w części dotyczącej zaświadczenia psychologicznego) - jak należałoby przyjąć w świetle ww. pisma pełnomocnika skarżącego.
Prokurator Krajowy rozpoznał więc wniosek skarżącego w sposób prawidłowy, niemniej uczynił to po terminie ustawowym określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. po upływie 14 dni od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania
i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Te okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.
Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego zgodnie
z żądaniem skargi albowiem skarżący w tym postępowaniu nie poniósł żadnych jego kosztów. Sąd wyjaśnia, że o wynagrodzeniu należnym pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo skarżącego w niniejszej sprawie rozstrzygnie referendarz sądowy
w odrębnym postanowieniu.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Orzeczenie z punktu 3 wyroku oparto o treść art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.