II SAB/Wa 180/19

II SAB/Wa 180/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Karolina Kisielewicz
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2083/21 - Wyrok NSA z 2021-01-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2018 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych).
Uzasadnienie
I. K. (dalej jako "wnioskodawczyni") wnioskiem z [...] marca 2018 r., który wpłynął do organu [...] kwietnia 2018 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm. - dalej też jako "ustawa zaopatrzeniowa").
Pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że jej sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jej służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą
o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] października 2018 r.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawczyni.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z [...] maja 2018 r., w którym poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Została zwolniona ze służby
w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] października 2017 r.
Pismem z [...] czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań
i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia
i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86 poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Organ poprosił też Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Nadto organ kolejnym pismem z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia [...] lipca 1990 r., a także o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie,
w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z [...] lipca 2018 r. przekazał organowi kopie z akt osobowych
o sygn. [...] dotyczące przebiegu służby wnioskodawczyni. Ponadto poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12 września 1989 r. Podał też, że dane dotyczące służby wnioskodawczyni zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięcin Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Pismem z [...] października 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o nadesłanie odpowiedzi na pismo z [...] czerwca 2018 r.
W odpowiedzi na powyższe Komendant Główny Policji, przy piśmie z [...] października 2018 r. przekazał wynik analizy przebiegu służby wnioskodawczyni, dokonanej przez właściwego przełożonego. Wskazał, że w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawczyni
w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ pismem z [...] października 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że
w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto zawiadomił, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Powyższe wynika z realizacji prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału. Rozpatrzenie wniosku w związku z powyższym powinno nastąpić do dnia [...] grudnia 2018 r.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, ze z uwagi na prowadzoną korespondencję, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. W związku z powyższym, rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po wnikliwej analizie wszystkich dowodów, co w ocenie organu powinno nastąpić do dnia [...] marca 2019 r.
W związku z powyższym, wnioskodawczyni w piśmie z [...] stycznia 2019 r., powołując się na art. 37 K.p.a. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na działalnie organu polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Wniosła o niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej z zachowaniem zasad określonych w przepisach K.p.a.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca ") skierowała, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 37 § 1 i 2 oraz art. 104 K.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania którego dotyczy skarga, zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Wskazała, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w pierwotnym terminie, tj. do [...] października 2018 r., jak również w kolejnym terminie jaki wyznaczył organ prowadzący postepowanie, tj. do dnia [...] grudnia 2018 r. Organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy zaś o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł
o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie.
Na wstępie organ poinformował, że w sprawie została wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazał, że wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:
1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,
w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,
wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny
i prawny (wynikający z ww. ustawy) organ podniósł, iż wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego
w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a, czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej
z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).
Organ zaznaczył jednocześnie, że do Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 700 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.
Jednocześnie organ zakwestionował żądanie orzeczenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło też rażące naruszenie prawa, gdyż organ musiał podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.
Podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 oraz II SAB/WA 13/18 odrzucił skargi stwierdzając, że sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.
Takie samo stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął
w sprawach sygn. akt II SA/Wa 1815/17 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odrzucając skargi.
Organ przywołał też sygnatury spraw ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a
i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie oddalił skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA
z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia,
o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności
w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle
i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2018 r.
Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a.
W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec
z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Wskazać należy, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznać zatem należy, że
w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw.
Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać
w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi
w art. 35-38 K.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć również należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) prowadzone było w sposób przewlekły.
Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu [...]kwietnia 2018 r.
Pierwszą reakcją organu na przedmiotowy wniosek było pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. informujące skarżącą o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 K.p.a. - do dnia [...] października 2018 r. Jednocześnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące skarżącej.
Odpowiedzi na powyższe wystąpienie Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w piśmie z [...] maja 2018 r.
Kolejną czynnością organu było wystąpienie dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r., do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej.
Przy piśmie z [...] lipca 2018 r., Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby skarżącej.
Organ dopiero w dniu [...] października 2018 r., a więc po upływie ponad dwóch kolejnych miesięcy wystąpił z pismem do Komendanta Głównego Policji o nadesłanie odpowiedzi na pismo z [...] czerwca 2018 r. W wyniku powyższego, Komendant Główny Policji z kolei przy piśmie z [...] października 2018 r., przedstawił informacje dotyczące przebiegu służby skarżącej.
Następna czynność organu miała miejsce [...] października 2018 r. i polegała na poinformowaniu skarżącej, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie poinformowano skarżącą
o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2018 r.
Pomimo wskazania ww. terminu do załatwienia sprawy, do dnia wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa, nie wydano decyzji mimo, że od [...] października 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została bowiem wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. (a doręczona skarżącej [...] stycznia 2019 r.), tj. już po wniesieniu skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe
w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 10 miesięcy.
Jak już wskazano powyżej, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), tj. 10 miesięcy, jak
i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.
Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji
w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia
w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc po sporządzeniu przez skarżącą skargi, lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, że Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo.
Wymierzając grzywnę w kwocie 500 zł Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącą na wydanie decyzji oraz konieczność zdyscyplinowania organu, aby ten w podobnych przypadkach w przyszłości nie prowadził postępowania
w sposób przewlekły.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O wymierzeniu organowi grzywny Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji.