II SAB/Wa 86/25

II SAB/Wa 86/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 art. 35 par. 1 i par. 3 oraz art. 36 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1781
art. 62
Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t. j.)
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1  art. 78 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] stycznia 2024 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2024 r. R.Z. (dalej: "skarżący") nadał do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO", "organ") skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez N. z siedzibą w L. (W.); dalej: "spółka". Skarżący zarzucił, że spółka bezprawnie przetwarza i wykorzystuje jego dane osobowe, w tym adres poczty elektronicznej - [...], jak również nieprawidłowo wykonała obowiązek informacyjny przewidziany w art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z 2016 r., str. 1 ze sprost.; dalej: "RODO"), a także nie spełniła obowiązku informacyjnego z art. 14 RODO.
Pismami z [...] stycznia 2024 r. organ poinformował skarżącego i spółkę o wszczęciu postępowania. Jednocześnie wezwał spółkę do udzielenia pisemnych wyjaśnień. Wobec braku odpowiedzi spółki, pismem z [...] maja 2024 r. PUODO ponowił do niej wezwanie o złożenie wyjaśnień, o czym powiadomił skarżącego.
W dniu [...] czerwca 2024 r. wpłynęło ponaglenie skarżącego.
Następnie pismami z [...] lipca 2024 r. organ zawiadomił skarżącego i spółkę o zebraniu materiału wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej oraz pouczył o treści art. 10 § 1 i art. 73 § 1-1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.").
Pismem z [...] listopada 2024 r. skarżący wniósł do PUODO kolejne ponaglenie (data wpływu do organu: [...] listopada 2024 r.).
W dniu [...] grudnia 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe postępowanie organu w przedmiocie rozpoznania jego skargi z [...] stycznia 2024 r., domagając się:
1. stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym przed PUODO nastąpiła przewlekłość;
2. stwierdzenia, iż przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa;
3. przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w wysokości od 500 zł do 1.000 zł;
4. udzielenia prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonował przebieg postępowania przed PUODO zainicjowany jego skargą z [...] stycznia 2024 r. Zaakcentował, że dwukrotnie składał ponaglenie, a mimo informacji organu sprzed 5 miesięcy o zebraniu materiału dowodowego, dotychczas nie została wydania decyzja.
Zdaniem skarżącego, postępowanie w jego sprawie jest prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących szybkości postępowania (art. 12 i art. 35 k.p.a.), jak też z naruszeniem zasad: pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 i art. 6 k.p.a.), zasady informacyjnej (art. 36 k.p.a.) oraz odpowiedzialności wynikającej z art. 37 § 5 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] stycznia 2025 r.) organ wniósł o jej oddalenie. PUODO podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie wszczął postępowanie przed upływem miesiąca od daty jej wpływu, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wyjaśnił, że nie dopuścił się intencjonalnej przewlekłości, gdyż wynikała ona z braku współpracy ze strony spółki. Organ nie uchylał się od podjęcia czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy - możliwie szybko i w najbardziej skuteczny sposób podejmował działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości PUODO musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności, a także umożliwieniem wypowiedzenia się skarżonym podmiotom, co często wymaga kilkukrotnego zwracania się do nich o zajęcie stanowiska. PUODO na bieżąco informował strony postępowania o wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach.
W świetle powyższego, za niezasadne organ uznał wnioski skarżącego o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i przyznanie sumy pieniężnej, wskazując odnośnie tego drugiego żądania, iż skarżący nie przedłożył dowodów na doznane dolegliwości lub niedogodności powstałe na skutek zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania. Gdyby jednak Sąd nie podzielił tego poglądu, PUODO wniósł o przyjęcie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od zasądzenia sumy pieniężnej, powołując się na przedstawioną argumentację.
W dacie udzielenia odpowiedzi na skargę, tj. w dniu [...] stycznia 2025 r. organ wydał decyzję w niniejszej sprawie.
Prawomocnym postanowieniem referendarza sądowego tutejszego Sądu z 3 lutego 2025 r., sygn. akt II SPP/Wa 33/25, skarżący został zwolniony od kosztów sądowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem skarżący wystąpił (dwukrotnie) z ponagleniem w trybie art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., co jest bezsporne.
Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się, iż przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądu administracyjnego zmierza więc do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jednakże samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądowej.
Prawodawca unijny w art. 78 ust. 2 RODO przewidział możliwość skorzystania przez osobę, której dane dotyczą, z uprawnienia do wykorzystania środka ochrony prawnej przed sądem (przeciwko organowi nadzorczemu) w sytuacji, gdy organ nadzorczy w terminie trzech miesięcy: 1) nie rozpatrzył skargi; 2) nie poinformował osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi.
P. Fajgielski w publikacji pod tytułem Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2022, t. 6 komentarza do art. 78 RODO, podnosi, iż termin wskazany w przepisie art. 78 ust. 2 RODO "nie powinien być rozumiany jako termin rozpatrzenia skargi, gdyż sprawa może okazać się skomplikowana, a jej rozstrzygnięcie niemożliwe w trzymiesięcznym terminie, wówczas jednak organ nadzorczy powinien poinformować o tym osobę, której dane dotyczą" (podobnie M. Górski [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz pod red. M. Sakowskiej-Baryły, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 9 komentarza do art. 78 RODO).
Jednocześnie zgodnie z treścią wyroku NSA z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 4754/21, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o."), nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Stosownie do treści art. 62 u.o.d.o., w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., organ, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach.
Zdaniem NSA, nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawet przed upływem trzymiesięcznego terminu z art. 78 ust. 2 RODO lub po jego upływie, ale niezasadnie przedłużonym.
Powyższy pogląd został w pełni podzielony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1959/22.
Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż PUODO niewątpliwie dopuścił się niewłaściwego działania, które nosi znamiona przewlekłego postępowania. Na przestrzeni roku w sprawie zainicjowanej skargą skarżącego z [...] stycznia 2024 r. organ trzykrotnie kierował pisma do spółki: [...] stycznia, [...] maja i [...] lipca 2024 r., nie przedstawiając nawet dowodów ich doręczenia. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę, PUODO [...] stycznia 2025 r. wydał decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając co do zasady skargę, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu skargi z [...] stycznia 2024 r., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
W kontrolowanej sprawie wystąpiły trzy okresy przewlekłości w procedowaniu PUODO: dwuipół-, trzy- i sześciomiesięczna. Pomimo dwóch ponagleń skarżącego oraz dysponowania materiałem dowodowym co najmniej od [...] lipca 2024 r. - jak to przyznał organ w pismach do stron postępowania z ww. daty - decyzja zapadła dopiero [...] stycznia 2025 r., tj. w dniu udzielenia odpowiedzi na skargę. W świetle powyższego, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez PUODO miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I FSK 1376/24, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność (przewlekłość). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaistniałe w przedmiotowej sprawie okresy bierności PUODO należy uznać za kwalifikowaną postać przewlekłości z uwagi na znaczne i niezaprzeczalne opóźnienie w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Natomiast tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oddalając skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku, wskazać trzeba, iż suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a tych - jak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę - skarżący nie wykazał. Użyty w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje na uprawnienie, a nie obowiązek sądu administracyjnego do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (jak też wymierzenia grzywny). Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24), te zaś w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.