II SAB/Wa 167/19

II SAB/Wa 167/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2624/21 - Wyrok NSA z 2023-03-17
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1 art. 6 art. 5 ust. 2 art. 4 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu do rozpatrzenia wniosku skarżącej Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącej Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Zakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca ZOZ" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także: "Prezes IPN" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., Zakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), zwróciła się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udostępnienie informacji publicznej dotyczących Oddziałów oraz Delegatur IPN w następującym zakresie:
"1. Udostępnienie wysokości nagród brutto przyznanych w 2017 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);
2. Udostępnienie wysokości nagród brutto przyznanych w 2018 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);
3. Udostępnienie wysokości dodatków specjalnych przyznanych od dnia 1 listopada 2017 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);
4. Udostępnienie wysokości dodatków specjalnych przyznanych od dnia 1 czerwca 2018 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z włączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN)".
Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wniosła o udostępnienie wnioskowanej informacji pocztą na adres wskazany w nagłówku.
W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Zakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z siedzibą w [...], działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa IPN w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzucając Prezesowi IPN naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, strona skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie Prezesa IPN do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a,
4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi Prezes IPN nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym dopuścił się naruszenia ustawowego, 14-dniowego terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Strona skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12 - wskazała, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.
Wskazując z kolei na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/15, skarżąca ZOZ stwierdziła, że o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku.
Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, na podstawie przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2012 r., sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11.
Strona skarżąca zauważyła również, że złożenie niniejszej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Zdaniem strony skarżącej, powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca podniosła, iż stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).
Skarżąca ZOZ podniosła ponadto, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.).
Z uwagi na powyższe, skarżąca uznała za zasadne zobowiązanie Prezesa IPN do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 38 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o:
1. odrzucenie względnie oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,
2. na wypadek uwzględnienia skargi - o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej żądanej w pkt 3 skargi,
3. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę, na okoliczności wskazane przy danym środku dowodowym.
W uzasadnieniu Prezes IPN wskazał, iż nie podziela stanowiska strony skarżącej co do pozostawania organu w bezczynności, uznając, że skarga jest bezzasadna.
Organ zauważył, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a zatem - jak stwierdził organ - skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 121/15 "bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań". Ponadto, organ dodał, że w orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Prezes IPN, powołując się na treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - wskazał, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. W związku z tym, organ uznał, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej należy stosować art. 37 k.p.a., co - według Prezesa IPN - oznacza, że przed jej złożeniem jest wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a.
W związku z powyższym, organ uznał, że należy podzielić pogląd w kwestii konieczności wyczerpania tego środka przed wniesieniem skargi do Sądu i uznać, że skarga, jako niedopuszczalna, nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Prezes IPN stwierdził jednak, że w przypadku nie podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji, przyjąć należy, że skarga powinna zostać oddalona.
Organ wskazał, że bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być więc oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, w rozumieniu przyjętym na gruncie tej ustawy.
Odnosząc się do kwestii zakresu podmiotowego tej ustawy, Prezes IPN stwierdził, iż w świetle z art. 4 ust. 1 pkt 4-5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Odnosząc się z kolei do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy, Prezes IPN - wskazując na pogląd doktryny - zauważył, że "zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 143-146.). Prezes IPN wskazał ponadto, że w orzecznictwie akcentuje się, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie, a wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
W konsekwencji, organ uznał, iż - w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - przyjąć trzeba, że Prezes IPN należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest innym, niż władze publiczne, podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zdaniem organu, nie budzi też wątpliwości to, iż żądanie sformułowane przez skarżącą we wniosku o udostępnienie wskazanych w nim informacji szczegółowo opisanych w pkt 1-4 załączonego do skargi podania o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2018 r., jako informacji publicznej dotyczy w istocie informacji publicznej, czyli działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne.
Przechodząc do oceny zarzutów strony skarżącej, Prezes IPN podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Prezes IPN wskazał, że "Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a." (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Następnie, organ zauważył, że wprawdzie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, niemniej jednak ów brak formalizmu nie może, zdaniem organu, oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy, włącznie z możliwością kierowania tego wniosku na dowolnie wybrany przez niego adres.
Mając powyższe na względzie, Prezes IPN wskazał, że strona skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej pracownika (J.S.), a zatem - jak uznał organ - nie był to oficjalnie podany na stronie Instytutu Pamięci Narodowej adres przeznaczony do korespondencji e-mailowej: [...], tj. adres poczty elektronicznej IPN. Organ zwrócił przy tym uwagę, że stronie skarżącej był znany adres Instytutu Pamięci Narodowej podany oficjalnie, jako adres do korespondencji e-mailowej na stronie internetowej tego podmiotu, bowiem Przewodniczący skarżącej ZOZ jest pracownikiem Instytutu Pamięci Narodowej. W tej sytuacji, organ uznał, że strona skarżąca skierowała swój wniosek nie pod właściwy adres, bowiem nie był to adres poczty elektronicznej organu podany do oficjalnej korespondencji, a adres poczty elektronicznej pracownika Instytutu Pamięci Narodowej.
Mając powyższe na względzie, organ przywołał również dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując, że jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej przez organ rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. Zatem, jak zauważył organ, tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że skarżący może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Prezesa IPN, tylko bowiem w przypadku tego adresu organ może odpowiadać za skutki trudności, błędów, czy też nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP), bez możliwości ich przerzucania na osoby korzystających z tych systemów (vide: postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14).
Ponadto, Prezes IPN zwrócił uwagę, że przedstawiony e-mail nie jest potwierdzony za zgodność z oryginałem, zaś wniosek wpłynął na adres poczty elektronicznej wyżej wskazanego pracownika Instytutu Pamięci Narodowej, a nie oficjalny adres Instytutu Pamięci Narodowej, który to fakt rodziłby wskazane wyżej obowiązki organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes IPN uznał, że nie doszło do skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ stwierdził także, iż nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, kiedy wniosek został skierowany na adres e-mail jakiegokolwiek pracownika Instytutu Pamięci Narodowej, a nie na adres poczty elektronicznej podany do publicznej wiadomości, widniejący na stronie internetowej.
W tej sytuacji, organ uznał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek przesłany na adres poczty elektronicznej pracownika IPN, nieuprawnionego do udostępnienia informacji publicznej w imieniu IPN, nie został skutecznie doręczony organowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca sformułowała wobec Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2018r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym strona skarżąca wniosła o:
"1. Udostępnienie wysokości nagród brutto przyznanych w 2017 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);
2. Udostępnienie wysokości nagród brutto przyznanych w 2018 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);
3. Udostępnienie wysokości dodatków specjalnych przyznanych od dnia 1 listopada 2017 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z wyłączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN);
4. Udostępnienie wysokości dodatków specjalnych przyznanych od dnia 1 czerwca 2018 r. następującym osobom z podaniem imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, komórki organizacyjnej IPN oraz nazwy Oddziału/Delegatury IPN: Dyrektorzy (z włączeniem prokuratorów IPN), Z-cy Dyrektorów, Naczelnicy (z wyłączeniem prokuratorów IPN)".
Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. dr Mariusz Bidziński, prof. dr hab. Marek Chmaj, dr hab. Przemysław Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mieści się niewątpliwie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Powyższe stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, jeśli dodatkowo weźmie się również pod uwagę fakt, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prezesa IPN nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m. in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).
Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, podkreślić należy jednak stanowczo, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.
Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).
W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).
W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że nie może budzić wątpliwości to, iż - informacje objęte wnioskiem skarżącej Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., do udostepnienia której Prezes IPN był zobowiązany.
Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie w pełni zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (vide: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej), jak i zakres przedmiotowy (vide: informacje dotyczące wysokości nagród brutto oraz dodatków specjalnych przyznanych w ściśle określonym czasie i w stosunku do ściśle, precyzyjnie określonych osób).
Warto zauważyć, że - co do zasady - informacja o wysokości wynagrodzenia za pracę, czy też poszczególnych składników tego wynagrodzenia, w tym m. in. nagród, dodatków specjalnych osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej lub innych podmiotach wykonujących zadania publiczne.
Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia, czy też nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody lub inne dodatki specjalne do wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16).
Mając na względzie powyższe, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu to, iż Prezes IPN był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r., albowiem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś żądane informacje objęte wspomnianym wnioskiem strony skarżącej stanowią niewątpliwie informację publiczną.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy Prezes IPN, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, który zobowiązany jest niewątpliwie do udzielenia informacji publicznej, zasadnie uznał, że nie doszło do skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem - jak stwierdził organ - wniosek skarżącej ZOZ został skierowany na adres poczty elektronicznej (adres e-mail) pracownika Instytutu Pamięci Narodowej – J.S., a nie na adres poczty elektronicznej podany na oficjalnej stronie IPN, jako przeznaczony do korespondencji e-mailowej z Instytutem, tj. [...].
W tej sytuacji, zadaniem Sądu, było rozstrzygnięcie, czy w związku z zaistniałą sytuacją organ zasadnie przyjął, że złożony w niniejszej sprawie wniosek przesłany na adres poczty elektronicznej pracownika IPN, nieuprawnionego - według organu - do udostępnienia informacji publicznej w imieniu IPN, nie został skutecznie doręczony organowi.
Mając na względzie powyższą okoliczność, warto na wstępie zauważyć, że - wbrew intencjonalnym sugestiom organu - skarżąca Zakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu doręczyła przedmiotowy wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. na adres poczty elektronicznej nie jakiegoś dowolnego pracownika, który nie jest uprawniony do przyjmowania, czy też składania jakichkolwiek oświadczeń woli w imieniu organu, lecz bezpośrednio do samego J.S., czyli osoby, która pełni funkcję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a więc osoby kierującej wszelkimi sprawami tej instytucji publicznej.
W ocenie Sądu, powyższa sytuacja stanowi w niniejszej sprawie bardzo istotną okoliczność, bowiem to nikt inny, jak właśnie sam Prezes IPN lub osoba przez niego szczegółowo upoważniona, jest jedyną osobą uprawnioną de iure do reprezentowania IPN w zakresie udzielania informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W tej sytuacji, Sądu uznał, że - wbrew sugestiom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - nie sposób przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do przesłania przez stronę skarżąca wniosku na adres poczty elektronicznej "pracownika Instytutu nieuprawnionego do udostępnienia informacji publicznej w imieniu Instytutu", skoro wniosek został wysłany na adres samego Prezesa IPN.
Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż przesłanie zapytania pocztą elektroniczną na adres e-mail Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oznacza, że po stronie organu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, powstał obowiązek niezwłocznego odbioru, a następnie niezwłocznego rozpatrzenie danego żądania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tej sytuacji, Sąd uznał jednocześnie, że całkowicie błędna jest zastosowana przez organ wykładnia, jakoby przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną na bezpośredni adres poczty elektronicznej (poczty e-mail) Prezesa IPN, należy uznać za nieskuteczne złożenie wniosku podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że - wbrew stanowisku organu - przesłanie przez skarżącą Zakładową Organizację Związkową NSZZ "Solidarność" Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej było skuteczne, a tym samym zobowiązywało Prezesa IPN do rozpatrzenia tego wniosku w trybie u.d.i.p.
Warto zauważyć, zdaniem Sądu, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika, by złożenie wniosku wymagało zachowania jakiejś szczególnej formy. Przeciwnie, ustawa wręcz minimalizuje formalizm w zakresie procedury wnioskowej. Regułą jest bowiem, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany.
Jednocześnie, Sąd uznał, że obowiązek dbałości o sprawność działania systemów komunikacji należy niewątpliwie do obowiązków Prezesa IPN. Jeżeli zatem, J.S., jako Prezes IPN, czyli osoba pełniąca funkcję osoby zaufania publicznego, powziął wiadomość o żądaniu strony skarżącej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to miał obowiązek podjąć niezwłocznie wszelkie możliwe działania w celu właściwego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, a nie zasłaniać się jakimiś rzekomymi przeszkodami formalnymi, w celu powstrzymania się z udzieleniem informacji publicznej.
W konsekwencji, Sąd uznał, że skoro strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skutecznie złożyła w dniu [...] listopada 2018 r., to przyjąć należy, iż od dnia [...] listopada 2018 r. rozpoczął bieg czternastodniowy termin na rozpoznanie wniosku, wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że pomimo upływu powyższego terminu, organ nie udzielił wnioskowanej informacji, ani też nie powiadomił skarżącej ZOZ, że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym, uznać należy, iż termin udzielenia żądanej informacji publicznej upłynął w dniu 11 grudnia 2018 r.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa IPN, iż w niniejszej sprawie uzasadnione było wstrzymanie się z rozpatrzeniem wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. z uwagi na rzekomo "nieskuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej".
W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozostawał w bezczynności, albowiem - mimo wniesienia skargi - nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej przez skarżącą ZOZ w jej piśmie z dnia [...] listopada 2018 r.
Warto jedynie na marginesie zauważyć - choć jednocześnie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż nie ma to jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście zarzutu bezczynności - że żądana przez stronę skarżącą informacja może mieć oczywiście charakter informacji publicznej przetworzonej. Uwzględnienie wniosku strony skarżącej być może wymagać będzie więc nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z analizą dokumentów, lecz również znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej ich analizy. W tym miejscu, warto więc zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ponadto, może oczywiście zachodzić również podstawa do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co także może mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy, ale co na tym etapie postępowania nie ma żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność Prezesa IPN.
Niemniej jednak, w tym stanie rzeczy, jaki Sąd ustalił w niniejszej sprawie na dzień orzekania - uznać trzeba jednoznacznie, iż zachodzi podstawa do zobowiązania organu - w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym w treści wniosku zakresie, w terminie wskazanym w sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, iż Prezes IPN pozostawał zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania w bezczynności, Sąd obowiązany był jednocześnie rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd uznał jednak, że bezczynność Prezesa NBP w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej przekroczony.
Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność Prezesa IPN nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Również argumenty przytoczone przez Prezesa IPN w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób jednak przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie tego podmiotu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał w tej sytuacji, iż zasadne będzie ograniczenie się jedynie do zobowiązania Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jako podmiotu ustawowo obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w zakresie szczegółowo wskazanym w treści tego wniosku, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a.
Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny, biorąc pod uwagę całokształt rozpatrywanej sprawy, w tym również okoliczności związane ze sposobem doręczenia wniosku przez skarżącą ZOZ.
Jeśli chodzi z kolei o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Sąd orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.