II SAB/Wa 157/14

II SAB/Wa 157/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2507/14 - Wyrok NSA z 2016-04-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151, art. 161  par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie punktu 2 i 3 wniosku; 2. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. W. S. zwrócił się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Wójta Gminy [...] o pilne przesłanie na płytach CD pełnego i czytelnego zapisu dźwiękowego dokumentującego obrady sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wykonanego przez organ dla potrzeb sporządzenia protokołu w ramach działań statutowych z jednoczesnym szczegółowym poinformowaniem go:
1) w jakim systemie, na jakim sprzęcie i przy użyciu jakiego programu dokonano wnioskowanego nagrania,
2) jakie warunki techniczne musi spełnić sprzęt komputerowy dla odtworzenia wnioskowanego nagrania (hardware i software),
3) czy przekazane nagranie ma charakter dokumentu urzędowego.
Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, iż w związku z koniecznością dokonania anonimizacji w zapisie dźwiękowym z [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy [...], żądana informacja zostanie udostępniona do 25 stycznia 2014 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. na bezczynność Wójta Gminy [...], polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na powyższy wniosek z dnia [...] listopada 2013 r., W. S. wniósł o:
1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,
2) stwierdzenie, że organ, działając celowo, z rozmysłem rażąco naruszył prawo – art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 udip i art 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ppsa w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,
3) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego,
4) poinformowanie na podstawie art. 155 § 1 ppsa o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwierzchnie organy nadzoru.
W uzasadnieniu podał, że organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej i pozostaje w całkowitej bezczynności. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że z całą pewnością w zakresie określonym tym przepisem mieści się informacja na temat sposobu funkcjonowania i procedowania organów władzy samorządowej. W związku z tym, że organ władzy samorządowej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek, jeśli nie została ona udostępniona w BIP, została wypełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udzielenia żądanej informacji w trybie wnioskowym.
Skarżący wskazał na prawne podstawy działania adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej, przytoczył poglądy orzecznictwa oraz doktryny dotyczące bezczynności organu administracji publicznej i stwierdził, że Wójt Gminy [...] nie zareagował na wniosek i nie podjął żadnych działań zgodnych z ustawą, co uzasadnia zarzut bezczynności. Ponadto podniósł, że organ nie tylko rażąco łamie przepisy udip, ale również narusza art. 61 Konstytucji RP, co uzasadnia wymierzenie mu dotkliwej grzywny. Podał przy tym szereg orzeczeń tutejszego Sądu, w których stwierdzono wielokrotnie bezczynność Wójta Gminy [...] i ukarano go grzywnami za niewykonywanie prawomocnych wyroków lub za nieprzekazywanie skarg do Sądu w ustawowym terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ponadto, przy piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r., organ przesłał skarżącemu płytę z zapisem dźwiękowym z [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Natomiast odnośnie żądań sformułowanych w pkt 1-3 stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 775/13 odrzucił powyższą skargę z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego należnego wpisu sądowego.
W piśmie z dnia 4 lutego 2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. S. ponowił swoją skargę z dnia 10 grudnia 2013 r. zgodnie z jej pierwotną treścią i wskazał, że dotychczas organ nie udzielił mu żądanej we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. informacji publicznej, a termin wyznaczony na 25 stycznia 2014 r. nie został dotrzymany. Skarżący wniósł o rozpoznanie obecnej skargi na podstawie akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 775/13.
W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując w szczególności, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność ani też przewlekłość postępowania. Bez wątpienia zarzuty stawiane organowi są gołosłowne i po raz kolejny udowadniają fakt celowego i notorycznego wprowadzania w błąd Sądu, co nie powinno uchodzić uwadze składu orzekającego.
Ponadto organ podkreślił, że działalność podejmowana przez skarżącego, jego ojca i ich pełnomocników, jest ewidentnym wypaczeniem uprawnień przysługujących każdemu obywatelowi na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wręcz prowadzi do nadużywania prawa do informacji.
W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2014 r. W. S. stwierdził, że cofa skargę w zakresie pytań zawartych w pkt 2 i 3 wniosku i wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie. Natomiast wobec 6-cio miesięcznego milczenia organu w zakresie pytania zawartego w pkt 1 wniósł o stwierdzenie bezczynności i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Wskazał również na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2014r., sygn. akt II SAB/Wa 622/13 w analogicznej sprawie, w którym Sąd słusznie orzekł, że: "informacja nt. danych technicznych, w jakich dokonano przedmiotowego nagrania stanowi integralną część informacji publicznej, niezbędną do zapoznania się z jej treścią".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (...),
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
W orzecznictwie przyjęto, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, niepubl.). Jest to czynność, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa, bowiem dotyczy z jednej strony uprawnień wnioskodawców, a z drugiej obowiązków podmiotów będących adresatami wniosków, wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "udip".
Rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a adresat wniosku będący jej dysponentem, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Oznacza to, że Sąd musi rozstrzygnąć, czy spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i trybie określonych w wymienionej ustawie.
Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej.
W orzecznictwie i doktrynie powszechny jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02, LexPolonica nr 361165).
Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1). W piśmiennictwie przez organy władzy publicznej rozumie się podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach udip (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44).
Bezspornie więc wójt gminy, jako organ wykonawczy samorządu gminnego, jest podmiotem zobowiązanym w świetle udip. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że żądanie udostępnienia na płytach CD pełnego i czytelnego zapisu dźwiękowego dokumentującego obrady sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., dotyczy informacji publicznej. Zawiera bowiem komunikat o sprawach publicznych co do zasad funkcjonowania Rady (art. 6 ust. 1 pkt 3 udip), w tym m.in. o trybie jej działania (lit. a), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (uchwał) (lit c), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit d).
Nie stanowi natomiast, w ocenie Sądu, informacji publicznej informacja żądana w pkt 1 wniosku, tj. na jakim sprzęcie, w jakim systemie i przy użyciu jakiego programu dokonano wnioskowanego nagrania. Informacja w powyższym zakresie ma charakter czysto techniczny i odnosi się do nośnika, na jakim została zawarta informacja publiczna w postaci zapisu dźwiękowego z sesji Rady.
Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, że z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej istotna jest treść informacji, a nie to, na jakim nośniku się ona znajduje. Zresztą o udostępnienie informacji publicznej w postaci zapisu na płycie CD wniósł skarżący, zaś przepis art. 14 ust. 1 udip nakazuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 622/13, na który powołał się skarżący. Sąd we wskazanym wyroku stwierdził, że taka informacja dotyczy danych technicznych (informatycznych), odnosi się zatem do technicznej sfery działania organu gminy. Następnie zaś, w sposób, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nieuprawniony utożsamił tę sferę z trybem działania organu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a. Niezrozumiałe i nie do zaakceptowania jest również stanowisko, iż żądana w pkt 1 wniosku informacja jest informacją publiczną o prowadzonych przez Gminę [...] rejestrach (archiwach) w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f udip.
Z uwagi na fakt, że przy piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r., doręczonym skarżącemu w dniu 24 stycznia 2014 r., a więc w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 13 ust. 2 udip oraz przed wniesieniem skargi, organ przesłał żądany zapis dźwiękowy sesji Rady Gminy w [...], zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest bezzasadny. Nieuzasadniony jest także zarzut bezczynności w odniesieniu do żądania określonego w pkt 1 wniosku, które, jak Sąd wskazał, nie dotyczy informacji publicznej. W takim bowiem przypadku adresat wniosku nie jest zobowiązany do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd umorzył zaś postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa w pozostałym zakresie, gdyż w piśmie z dnia 26 maja 2014 r. W. S. skutecznie cofnął skargę w zakresie żądań zawartych w pkt 2 i 3 wniosku.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 1 ppsa, jak w pkt 2 wyroku.