II SAB/Wa 146/24

II SAB/Wa 146/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1i 3, art. 6, art. 18, art. 19, art. 20
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
K. W. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prezydenta [...] o udostępnienie nagrania dźwiękowego z posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...], które odbyło się [...].01.2024 r. - poprzez przesłanie odpowiedniego pliku mailem.
Prezydent [...] w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z § 10 ust. 5 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) każdy ma prawo uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym: protokołów z posiedzeń organów Dzielnicy oraz komisji Rady Dzielnicy. Organ wskazał, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Dzielnicy [...] nie nakładają obowiązku transmitowania i utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk posiedzeń poszczególnych komisji Rady Dzielnicy [...]. Organ wskazał, że zapis dźwiękowy z posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2024 r. został wykonany wyłącznie na potrzeby opracowania protokołu z posiedzenia komisji i jako taki nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że zgodnie z informacją przekazaną na początku posiedzenia przez Przewodniczącego Komisji, po przyjęciu protokołu przez Komisje nagranie zostanie skasowane. W świetle powyższego organ poinformował o braku możliwości przekazania nagrania dźwiękowego z posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...] z [...].01.2024 r.
K. W., reprezentowany przez adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1, art. 18 i 19 u.d.i.p.
Pełnomocnik w uzasadnieniu zwrócił uwagę m.in. na szczególne znaczenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wedle którego prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, wraz z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Wskazał, że Konstytucja statuuje generalną zasadę dostępu do informacji, a wyjątki od tej zasady mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (por. wyrok NSA z 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02, publ. LEX nr 144641). Przykładowo I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w]: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 30: "Prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych". Pełnomocnik powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2313/14 wskazał, że "Na zasadzie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci taśmy, płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną. Dodać też trzeba, że z redakcji art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, iż ustawodawca traktuje dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów w szczególny sposób, gwarantując w art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy bezpośredni dostęp w postaci wstępu na nie. W przepisie tym, ujętym w odrębną jednostkę redakcyjną, wskazuje również wprost na obowiązek udostępniania materiałów dokumentujących te posiedzenia. Jeśli zatem posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w tym przepisie, albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępniać niezwłocznie. Dodać ponadto należy, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 czy też art. 19 u.d.i.p. ustawodawca nie ogranicza dostępu do materiałów, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, dodatkowymi uwarunkowaniami, jak czyni to w przypadku informacji publicznej, o której mowa we wcześniejszym zapisie, tj. w art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i 11 u.d.i.p., czyli odnośnie pochodzących od organów władzy informacji, ale innego rodzaju niż materiały dokumentujące posiedzenia organów.". Skoro w cyt. wyżej przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady (wyrok WSA w Opolu z 12 października 2009 r., II SA/Op 216/09).
Pełnomocnik wskazał, że nagranie posiedzenia sesji rady lub jej komisji jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg czynności rady, dotyczy sfery faktów, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych (wyrok NSA z 30 września 2005 r., I OSK 2313/14, wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r., II SAB 5/12, wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 r., II SA/Op 333/09).
W ocenie skarżącego wnioskowane materiały powinny być udostępnione nawet jeżeli organ dysponuje pisemnym protokołem posiedzenia. Zaznaczył, że zgodnie z najbardziej aktualnym orzecznictwem NSA (wyrok z dn. 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2096/16, LEX nr 2547796): "Nagranie posiedzenia sesji rady lub jej komisji jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, dotyczy sfery faktów, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Zakres realizacji prawa do informacji publicznej w stosunku do kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego wyznacza obowiązek sformułowany w art. 19 u.d.i.p. Wypływa z niego jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady.".
Skarżący wskazał, że przyjęcie za Prezydentem [...], że dokumentem urzędowym potwierdzającym przebieg sesji jest protokół posiedzenia, zaś nagranie z sesji Rady służyło jedynie jako środek techniczny mający ułatwić sporządzenie protokołu, prowadziłoby do sytuacji, w której do czasu zatwierdzenia protokołu obywatele pozbawieni zostaliby prawa do uzyskania informacji o działalności organu władzy publicznej.
Skarżący wskazał, że na dzień składania wniosku, jak również na dzień udzielenia odpowiedzi przez organ, organ nie dysponował jakimkolwiek pisemnym protokołem sesji komisji Rady Dzielnicy, a jedynie nagraniem dźwiękowym posiedzenia, co wynika wprost z pisma Z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] (odpowiedzi na wniosek), Tym bardziej niezrozumiałym pozostaje stanowisko organu, który z jednej strony przyznaje, iż nie dysponuje protokołem pisemnym, a jednocześnie odmawia skarżącemu dostępu do jedynego źródła utrwalającego przebieg posiedzenia, w postaci istniejącego nagrania dźwiękowego. Skarżący wskazał, że nie można mówić o jakimkolwiek pierwszeństwie protokołu nad nagraniami, skoro żaden protokół nie istnieje ani w dacie złożenia wniosku, ani w dacie udzielenia odpowiedzi na ten wniosek.
W kontekście rzekomego "wewnętrznego" charakteru nagrania skarżący wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r. (sygn. I OSK 1564/14, LEX nr 2089729) stwierdzono, że skoro w przepisach u.d.i.p. jest mowa o prawie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów, to należy uznać, że z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, jeżeli w ten sposób dokumentuje się posiedzenia rady. Zdaniem NSA, nie miała znaczenia okoliczność, że utrwalanie przebiegu sesji nie było regułą i nagrania nie były ewidencjonowane.
Skarżący zwrócił uwagę, że Statut Dzielnicy [...] pozostaje bardzo lakoniczny w kwestii protokołu komisji rady dzielnicy wskazując jedynie podpis przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego komisji jako jego obligatoryjny element (§39 Statutu). Tym samym pozostała treść protokołu jest pozostawiona do faktycznego "uznania" ww. osób, które będą hipotetycznie uprawnione do "streszczenia" kilkugodzinnego posiedzenia do kilku zdań. Powyższe natomiast – w ocenie skarżącego - w żaden sposób nie jawi się jako czyniące zadość obowiązkom wynikającym z Konstytucji i ustawy o dostępie o informacji publicznej.
Prezydent [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Organ w uzasadnieniu wskazał, że udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega jedynie przyjęty przez Komisję protokół w postaci oficjalnego dokumentu. Zapis dźwiękowy nie jest archiwizowany i stanowi niejako narzędzie pomocy technicznej do sporządzenia właściwego, docelowego protokołu. W takim znaczeniu zapis dźwięku nie stanowi materiału audiowizualnego i informatycznego, dokumentującego przebieg posiedzenia Komisji, w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zaznaczył, że gdyby nawet przyjąć, że nagranie audio z posiedzenia Komisji można traktować w kategoriach materiału audiowizualnego lub informatycznego, to przebieg posiedzenia Komisji znajduje kompletne odzwierciedlenie w treści protokołu. To protokoły/stenogramy są udostępniane w pierwszej kolejności (priorytetowo), nie zaś zapisy dźwięku, o czym stanowi wprost w art. 19 u.d.i.p. Organ przywołał § 10 ust. 5 Statutu Dzielnicy [...] oraz art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z póżn. zm.). Pełnomocnik wskazał, że swobodny udział w posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...] był umożliwiony dla zainteresowanych. Również skarżący mógł uczestniczyć w takim posiedzeniu. Informacja o terminie i miejscu posiedzenia Komisji wraz z porządkiem obrad była umieszczona w dniu [...].12.2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej, dzień wcześniej na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy [...] oraz była wywieszona na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu [...] oraz dodatkowo na stronie internetowej [...] w okresie od dnia [...].12.2023 r. do dnia [...].01.2024 r.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 39 Statutu Dzielnicy z każdego posiedzenia komisji sporządza się protokół (nie zaś zapis audio), który po przyjęciu przez komisję udostępnia się do wglądu w komórce organizacyjnej Urzędu Dzielnicy obsługującej Radę Dzielnicy oraz udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Dzielnicy. Statut Dzielnicy [...] jest integralną częścią uchwały będącej aktem prawa miejscowego - źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Normy prawne zawarte w Statucie obowiązują nie tylko organy Dzielnicy lecz również wszystkich innych, abstrakcyjnie określonych odbiorców tych norm. Organ wskazał, że wedle powyższych regulacji informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest treść zawarta w protokole z posiedzenia Komisji (w formie przyjętego przez Komisję dokumentu), nie zaś techniczny (pomocniczy) zapis audio.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym
w pkt 4a.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA
z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA
z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś,H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,
a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.
Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty,
o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w tej sprawie nie było kwestionowane.
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów
i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji
(v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności
o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy.
W ocenie Sądu organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r., że żądanie udostępnienia nagrania dźwiękowego z posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nie stanowi informacji publicznej.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.i.p., posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Stosownie do art. 19 u.d.i.p., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zgodnie z art. 20 u.d.i.p. przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych.
Zgodnie z § 10 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305), każdy ma prawo wstępu na sesje Rady Dzielnicy, a także na posiedzenia jej komisji. Stosownie do § 10 ust. 5 Statutu, każdy ma prawo uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym: protokołów posiedzeń organów Dzielnicy oraz komisji Rady Dzielnicy.
Przepis art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.) stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy w niniejszej sprawie udostępnienia dokumentu, tj. protokołu posiedzenia Komisji, ani wstępu na posiedzenie Komisji, a udostępnienia nagrania dźwiękowego z posiedzenia Komisji.
Zgodnie z § 39 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], z posiedzenia komisji sporządza się protokół. Stosownie do § 39 ust. 4 Statutu, protokoły z posiedzeń komisji wykłada się do wglądu w komórce organizacyjnej Urzędu Dzielnicy, obsługującej Radę Dzielnicy oraz udostępnia się w Biuletynie informacji publicznej i na stronie internetowej Dzielnicy.
Przepisy Statutu Dzielnicy [...] nie przewidują sporządzania zapisu dźwięku obrad Komisji. Inaczej jest w przypadku sesji Rady Dzielnicy. Zgodnie bowiem z § 33 ust. 2 Statutu załącznikami do protokołu są stenogram obrad lub zapis obrad na nośniku elektronicznym. Protokół z sesji Rady wraz z załącznikami zamieszczany jest, niezwłocznie po podpisaniu, w BIP i na stronie internetowej Dzielnicy.
Skoro przepisy Statutu Dzielnicy nie przewidują rejestrowania zapisu dźwiękowego przebiegu posiedzenia Komisji, to stwierdzić należy, że nie stanowi on informacji publicznej. Sporządzenie go na potrzeby opracowania protokołu z posiedzenia komisji, na co organ wskazał w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r., nie jest równoznaczne z możliwością traktowania zapisu dźwiękowego z posiedzenia Komisji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe nie stanowi protokołu lub stenogramu obrad. Zapis dźwiękowy nie stanowi materiału audiowizualnego lub teleinformatycznego rejestrującego w pełni obrady, o czym jest mowa w art. 19 u.d.i.p.
W świetle treści przepisów u.s.g. oraz przepisów Statutu nie ma podstaw do przyjęcia, że nagranie dźwiękowe posiedzenia komisji, które nie jest przewidziane przepisami prawa, stanowi odzwierciedlenie działalności kolegialnego organu pomocniczego organu władzy. Jako materiał pomocniczy w sporządzeniu protokołu z posiedzenia komisji stanowi narzędzie technicznej pomocy w realizacji § 39 ust. 1 Statutu dzielnicy [...], zgodnie z którym, z posiedzenia komisji sporządza się protokół. Jedynym sposobem dokumentowania posiedzenia komisji jest protokół.
Wyrażone w skardze ogólne uwagi dotyczące protokołu z posiedzenia komisji, odnoszące się do zapisów § 39 Statutu nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanego zapisu dźwiękowego posiedzenia Komisji jako informacji publicznej.
Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje trzy uprawnienia, tj. do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
W odniesieniu do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, czyli organów jednostek samorządu terytorialnego, udzielanie informacji o działaniach tych organów jest ściśle związane z możliwością wstępu na posiedzenia przez nie odbywane. Realizacja pierwszego i drugiego uprawnienia odbywa się przez udostępnienie dokumentów i informacji, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a także przez udostępnianie w drodze wyłożenia, wywieszenia lub zainstalowania odpowiednich urządzeń, umożliwiających zapoznanie się z informacją w miejscach ogólnie dostępnych. Udostępnianie informacji publicznych przez umożliwienie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ma charakter aktywny. Może się też odbywać w formie uzyskania materiałów w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia (art. 7).
Wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r. dotyczył zaś zapisu dźwiękowego posiedzenia komisji. Wskazania wymaga przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, o obowiązku udostępnienia zapisu dźwiękowego dokumentującego sesje rady można mówić tylko wtedy, gdy przyjęto taki sposób dokumentacji posiedzeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2005r., II SA/Kr 1356/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne w tym zakresie są postanowienia Statutu.
Statut Dzielnicy [...] nie wskazuje na dokumentowanie posiedzenia komisji w inny sposób niż poprzez sporządzenie protokołu z posiedzenia. Nie ma w świetle powyższego podstaw do traktowania zapisu dźwiękowego posiedzenia komisji, o którym mowa we wniosku, inaczej niż jako materiału pomocniczego, nie stanowiącego informacji publicznej.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn.. akt I OSK 2096/16, zgodnie z którym, "(...) zakres realizacji prawa do informacji publicznej w stosunku do kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego wyznacza obowiązek sformułowany w art. 19 u.d.i.p. Wypływa z niego jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. (...)".
W sprawie tej żądany zapis dźwiękowy posiedzenia Komisji miał charakter pomocniczy i wewnętrzny. Zasadnie tym samym organ – w ustawowym terminie 14 dni – poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] lutego 2024 r., że żądanie wniosku nie stanowi informacji publicznej.
Wobec tego, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. na gruncie u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w wyroku.