II SAB/Wa 145/22

II SAB/Wa 145/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2406/22 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 120, art. 149 par. 1a, art. 151, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Teatru [...] do rozpatrzenia punktu 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Dyrektor Teatru [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Teatru [...], o której mowa w punkcie pierwszym i drugim wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Dyrektora Teatru [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. A. C. zwróciła się do Teatru [...] , na podstawie art. 61 Konstytucji RP o informację: "1. nagrody, przyznane pracownikom i pracownicom TD w latach 2015-2021: - imię i nazwisko, - funkcja/pion w teatrze, -data, - kwota, -uzasadnienie, 2. wynagrodzenia, wypłacone wszystkim pracownikom i pracownicom Teatru, za pracę w październiku oraz listopadzie, przedstawione w sposób, z którego wynika co najmniej: stanowisko, dział/pion, informacja o części/całości etatu, premia lub nadgodziny - jeśli dotyczy. 3. na jakim programie finansowo-księgowym oraz płacowo-kadrowym pracuje Teatr.". Wnioskodawca poprosił o wysłanie informacji na wskazany adres e-mail.
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Dyrektor Teatru [...] w odpowiedzi na wymieniony wniosek wyznaczył nowy termin jego rozpoznania na dzień [...] lutego 2022 r. Organ wskazał, że powodem wyznaczenia nowego terminu jest m.in. potrzeba wygospodarowania dodatkowego czasu przez pracowników Teatru [...] m. st. Warszawy na odszukanie, zebranie i wyselekcjonowanie danych płacowo-księgowych, za wnioskowane okresy. Z uwagi zbliżające się zakończenie roku obrotowego 2021, pracownicy działu księgowości wykonują prace bieżące, prace przy zamknięciu obecnego roku budżetowego oraz rozliczenia dotacji. Priorytet tych działań oraz ich skala, nie pozwała na rozpoznanie wniosku w ustawowym terminie.
Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. organ w odniesieniu na pytanie 1 przedstawił zbiorcze informacje dotyczące wysokości nagród brutto w poszczególnych latach (z wyodrębnieniem: dyrekcja, zespół techniczny, zespół artystyczny, zespół ekonomiczno-administracyjny, zespół obsługi). Wskazano też, że przesłanki do przyznania nagród dla pracowników Teatru są ujęte w regulaminie wynagradzania. W odniesieniu do pytania 2 wniosku organ wskazał, że kwota wynagrodzeń obejmuje: wynagrodzenia podstawowe, normy, honoraria, nagrody, nagrody jubileuszowe, ekwiwalenty za urlop, odprawy emerytalne, nadgodziny, wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia/o dzieło/licencji podpisanych z pracownikami/pracownicami Teatru. Organ przedstawił zbiorcze informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń brutto za X i XI 2021 r. (z wyodrębnieniem: dyrekcja, zespół techniczny, zespół artystyczny, zespół ekonomiczno-administracyjny, zespół obsługi).
Dyrektor Teatru wskazał, że zakresie pkt 1 oraz pkt 2 przekazuje informację publiczną w formie tabeli za lata wnioskowane przez Wnioskodawcę. Wskazał, że powyższe informacje zawierają dane o wydatkowaniu środków publicznych przeznaczone na utrzymanie stanowisk pracy. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Nie są to zatem informacje ad personam, lecz informacje dotyczące wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 2559/15. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania środków publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. Dane osobowe przetwarzane w celu realizacji zapisów u.d.i.p podlegają również zasadom artykułu 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L z 2016 r, 119, s. 1 ze zm.) - dalej RODO (wśród nich poufności danych), zaś w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej należy szukać ograniczeń w ujawnianiu danych osobowych zawartych w dokumentach upublicznianych jako informacja publiczna. Stąd też część z wymienionych w pytaniu informacji dotyczących pracowników podlega restrykcji w związku z artykułem 5 ust. 2 u.d.i.p mówiącym o "ograniczeniu ujawniania danych ze względu na prywatność osoby fizycznej z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji".
Organ wskazał, że osobą pełniącą funkcję publiczną w Teatrze jest Dyrektor Teatru, gdyż związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym wpływie na procesy decyzyjne. Powyższe jest zgodne z art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowiącej iż Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Art. 17 w/w ustawy ten wprowadza zasadę jednoosobowego zarządu instytucją kultury. Zatem w zakresie zarządu i wykonywania zadań publicznych to jedynie Dyrektor ma w tym zakresie kompetencje do działania, to on jedynie może podejmować władcze działanie w imieniu instytucji. Zaś statut instytucji kultury, czy regulamin organizacyjny tych kompetencji nie może modyfikować. Osoby zatrudnione np. w dziale sprzedaży, dziale zespołu technicznego, dziale produkcji, dziale administracyjno-gospodarczym nie pełniły ani nie pełnią funkcji publicznej w Teatrze. Dodatkowo niektóre stanowiska w Teatrze są stanowiskami jednoosobowymi, zatem udzielenie informacji o nagrodzie przyznanej na takim stanowisku, byłoby w zasadzie udzieleniem informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby, niepełniącej funkcji publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle prawa do prywatności wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego wskazano, iż naruszenie przez pracodawcę zasad ochrony danych osobowych, w tym ujawnienie informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie dóbr osobistych pracownika i rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Dodatkowo, zgodnie z art. 111 Kodeksu pracy "Pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika’'.
W zakresie punktu 3 wniosku wskazano program finansowo księgowy, na którym pracuje Teatr.
Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. A. C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Teatru [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie informacji zawartych w punkcie 1 i 2 wniosku, orzeczenie rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w symbolicznej wysokości 100 zł oraz o nakazanie rozpoznania wniosku w zakresie punktu 1 i 2 wniosku, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego; oraz przez bezpodstawne wydłużenie terminu na rozpoznanie wniosku.
W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że organ pismem z dnia [...] lutego 2022 r. udzielił odpowiedzi, która wyłącznie w odniesieniu do punktu 3 wniosku stanowi udzielenie wnioskowanej informacji publicznej. Organ, wbrew wnioskowi, który dotyczył informacji częściowo zindywidualizowanych, udzielił informacji o zbiorczych wydatkach. Organ równocześnie powołał się na kwestie prywatności pracowników, nie wydając jednakże decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Pełnomocnik podniósł, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21 - wskazuje się, że ze względu na publiczny charakter środków wydatkowanych na wynagrodzenia w szeroko pojętym sektorze publicznym prywatność lub kwestia pełnienia lub nie funkcji publicznych ma mniejsze znaczenie i mogą nie być wystarczające dla uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Pełnomocnik wskazał, że niesporne jest, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, zaś organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Wniosek o wymierzenie Organowi grzywny uzasadniono tym, że organ pomimo wydłużenia terminu na rozpoznanie wniosku w istocie go nie rozpoznał, zaś zebranie zbiorczych informacji, które zostały udzielone, nie wymagało wydłużania terminu.
Dyrektor Teatru [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi w całości, zasądzenie od Skarżącej na rzecz Teatru kosztów postępowania, alternatywnie oddalenie Skargi w całości i zasądzenie od Skarżącej na rzecz Teatru kosztów postępowania. W przypadku, w którym Sąd uznałby zasadność Skargi, organ wniósł o uznanie, iż bezczynność Teatru nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalenie wniosku Skarżącej o wymierzenie Teatrowi grzywny; nie obciążanie Teatru kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Organ wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.
W uzasadnieniu Dyrektor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wniosku. Organ wskazał m.in., że bardzo szeroki zakres wniosku oraz jego duża "rozpiętość" czasowa, tj. spowodowały, że w ustawowym 14 dniowym terminie na rozpoznanie Wniosku, Teatr nie mógł go wykonać.
Organ wskazał też, że wniosek wysłany do Teatru nocą [...] grudnia 2021 r., został odebrany przez Teatr [...] grudnia 2021 r. wraz z drugim wnioskiem Skarżącej. Wskazano, że był to wyjątkowo ciężki dzień dla Teatru z uwagi na termin premiery sztuki [...] M. G., realizowanej na dużej Scenie im. [...], przez wybitnych artystów, największego wydarzenia w Teatrze w 2021 roku. Skarżąca, z zawodu aktorka, miała świadomość, że wysyłając wnioski w dniu premiery, wpływa na dezorganizację działań Teatru, który w tym dniu wszystkie zasoby skupia na organizacji premiery. Wskazano nadto, że z uwagi na trwający konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] z terminem złożenia ofert na [...] grudnia 2021 r.. Teatr musiał radzić sobie ze zwiększonym zainteresowaniem tak mediów, środowiska teatralnego jak i osób trzecich. W strukturze organizacyjnej Teatru nie ma pracowników dedykowanych obsłudze wniosków o informację publiczną, w latach 2013-2020 do Teatru trafił jeden taki wniosek, a w roku 2021 już dziewięć. Koniec roku budżetowego, a w szczególności w jednostkach sektora finansów publicznych, jest okresem w którym trwają intensywne prace nad zamknięcie roku budżetowego, księgowaniami, ustalenia sald, rozliczeniami przyznanych dotacji, przygotowaniem sprawozdań finansowych, merytorycznych oraz w roku poprzednim - przygotowanie się do zmian wywołanych tzw. "Polskim Ładem". Z uwagi na treść Wniosku, która odwoływała się do danych znajdujących się w archiwum zakładowym, niezbędne było najpierw oddelegowanie pracowników do odnalezienia żądanych informacji, następnie dokonanie ich analizy i wyselekcjonowania danych (np. z listy płac) a następnie przygotowanie informacji. Organ dodał, że zatrudnienie w Teatrze w latach 2015-2021 kształtowało się następująco: 1) grudzień 2015 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę; 2) grudzień 2016 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę; 3) grudzień 2017 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę; 4) grudzień 2018 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę; 5) grudzień 2019 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę; 6) grudzień 2020 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę; 7) grudzień 2021 - ok. 150 zatrudnionych na umowę o pracę. Zatem Wniosek dotyczył, de facto, wykonania szczegółowej analizy danych płacowych dotyczących 1050 osób zatrudnionych w Teatrze w latach 2015-2021. Aby przedstawić dane wg żądania Skarżącej należałoby odszukać danego każdego Jednego pracownika z liczby wskazanej wyżej, prześledzić Jego wynagrodzenie miesiąc do miesiąca na przestrzeni 7 lat (2015-2021), odszukać ich teczki osobowe, prześledzić zmiany do umów o pracę w formie aneksów i porozumień, dokonać weryfikacji dat i uzasadnień nagród znajdujących w teczkach osobowych albo w innych miejscach w archiwum. Taki zakres prac nie był i nie jest możliwy do wykonania przez Teatr. W celu wyselekcjonowania i weryfikacji danych z Wniosku, Teatr powinien oddelegować wszystkie osoby zatrudnione w dziale księgowości Teatru, co przy bieżącej intensywnej pracy Teatru sparaliżowałoby jego działanie. Z uwagi na zmniejszenie dotacji podmiotowej Teatru od organizatora o 1.000.000,00 zł nie jest możliwe zatrudnienie nowych osób wyłącznie do realizacji składanych przez Skarżącą wniosków o informację publiczną.
Dodatkowo wskazano, że w okresie październik 2021 - grudzień 2021 Skarżąca w okresie październik 2021 - styczeń 2022 złożyła do Teatru 8 wniosków o udzielenie informacji publicznej, na które udzielono odpowiedzi, a których przygotowanie wymagało zebrania oraz przygotowania żądanych informacji.
Dyrektor Teatru wskazał też m.in., że sądownictwo administracyjne stoi na stanowisku, że ujawnieniu informacji w trybie informacji publicznej podlega wysokość wynagrodzeń przeznaczone na utrzymanie stanowisk pracy (co zostało udostępnione), bez wskazywania danych umożliwiających identyfikację konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Powołał się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn.. akt I OSK 1380/17, uchwałę 7 sędziów SN z dnia 16 lipca 1993 r. sygn.. I PZP 28/93. Organ wskazał, że Teatr jako administrator danych osobowych swoich pracowników nie jest upoważniony do ich udostępniania w żądanym zakresie. Podniósł m.in., że wniosek został zrealizowany w zakresie informacji, jakie stanowią informację publiczną, a w pozostałym zakresie dane zostały przekazane w możliwie najdalej idącej formie i stopniu szczegółowości.
W związku z faktem, że żądana informacja, nie mieści się w zakresie informacji publicznej, jak również z uwagi na brak bezczynności Teatru, Skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona.
Pełnomocnik skarżącego w replice na odpowiedź na skargę z dnia [...] kwietnia 2022 r. podtrzymał skargę.
Dyrektor Teatru [...] w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA
z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA
z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga jest dopuszczalna.
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,
a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p.
Ustawa znajduje zastosowanie jednakże jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty,
o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W sprawie nie było sporne, że Dyrektor Teatru [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Teatr [...] jest bowiem gminną samorządową jednostką organizacyjną.
W punkcie 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. wnioskodawca domagał się udostępnienia imion, nazwisk, funkcji/pionu w teatrze, daty, kwoty i uzasadnienia w zakresie nagród przyznanych "pracownikom i pracownikom TD" w latach 2015-2021.
W ocenie Sądu tak sformułowany punkt 1 wniosku nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Sąd podziela stanowisko organu dotyczące tej kwestii wyrażone w odpowiedzi organu z dnia [...] lutego 2022 r. na wniosek.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Tryb udzielania informacji, o których mowa w m.in. ust. 1 określają ustawy,
w tym u.d.i.p. Ustawa ta służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów
i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych
i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach,
o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a),
o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Zatem, gdy mowa o podmiotowym prawie do uzyskiwania informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) należy przez nie rozumieć prawo do informacji m.in. o statusie prawnym podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organach
i osobach sprawujących funkcje, ich kompetencjach, majątku publicznym, stanowiskach zajętych w sprawach publicznych, treści decyzji administracyjnych,
czy innych rozstrzygnięć. Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych
i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych).
W sprawie niniejszej tymczasem, w której skarżąca domagała się podania informacji o nagrodach przyznanych wymienionym z imienia i nazwiska pracownikom, nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest zaś pytaniem ad personam. Nie chodzi przy tym o to jedynie, że tak sformułowane pytanie jak w punkcie 1 wniosku dotyczy "sprawy prywatnej", o czym jest mowa w wyroku NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21, na który w skardze powołał się skarżąc, ale o to, że takie żądanie jak w punkcie 1 nie zmierza "do uzyskania informacji o działalności organów publicznych", a jedynie do pozyskania listy danych osobowych (w tym ściśle związanych ze stosunkiem pracy (mowa o pracownikach)) danego podmiotu.
W sprawie tej nie może budzić wątpliwości, że żądanie wskazania wysokości nagród wraz przyporządkowaniem ich do poszczególnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracowników nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji o majątku publicznym. Przy tak sformułowanym żądaniu, jak w punkcie 1 wniosku, nie można przyjąć, że chodzi o społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych.
Zdaniem Sądu żądanie wskazania wysokości nagród w odniesieniu do każdego wymienionego z imienia i nazwiska pracownika (również z pozostałymi danymi wymienionymi w punkcie 1 żądania) nie może być utożsamiane z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jest to w istocie żądanie podania informacji o wysokości nagród wypłaconych konkretnym wymienionym z imienia i nazwiska osobom i w określonym, podanym przez wnioskodawcę, czasie. Można wprost stwierdzić, że tak sformułowane żądanie, jak w punkcie 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r., choć jest oparte na art. 61 Konstytucji RP, jest w gruncie rzeczy wnioskiem o udostępnienie danych osobowych pracowników danego podmiotu (z wyszczególnieniem przy tym na zajmowane przez nich stanowiska). Poza udostępnieniem imion i nazwisk wnioskodawca żąda bowiem m.in. informacji o wysokości nagrody przyznanej każdej z tych osób i podania nazwy stanowiska.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym " (...) wniosek o udostępnienie informacji
o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków
z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane
z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowanych zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem
w sposób pośredni sfery ad personam (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził jednoznacznie, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy (...) in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie (...), (...) Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłaconych osobom określonym z imienia i nazwiska. (...)". Sąd podziela powołany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Także w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd, który Sąd podziela, że wniosek dotykający w sposób bezpośredni sfery ad personam, nie daje podstaw do kwalifikowania go jako wniosku o informację publiczną.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że istotą prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP nie jest dostęp do informacji o konkretnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracownikach oraz wypłaconych im nagrodach. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi o dostępie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to nie może być rozumiane jako dostęp do informacji o wysokości nagród czy stanowiskach każdego wymienionego z imienia i nazwiska pracownika danego podmiotu. Warto przypomnieć, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 stwierdził m.in., że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego.
Zaznaczyć należy jednocześnie, że informacja o wynagrodzeniu (w tym dodatkach, a także nagrodzie) konkretnego, wymienionego z imienia i nazwiska pracownika stanowi daną osobową (tak jak imię i nazwisko, a także zajmowane stanowisko) na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2).
Przyjęcie, że żądanie takie jak w punkcie 1 wniosku, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, prowadzi w konsekwencji do tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej staje się podstawą do pozyskiwania danych osobowych, lub też całych zbiorów danych osobowych, co nie jest dopuszczalne ani na gruncie art. 61 Konstytucji ani w świetle art. 51 ust. 5 Konstytucji.
W związku z tym, że informacje żądane w punkcie 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. nie stanowią informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego, a zindywidualizowane dane (osobowe) dotyczące świadczeń wypłaconych przez pracodawcę konkretnym pracownikom, Sąd stwierdził,
że Dyrektor Teatru [...] w rozpatrzeniu wniosku w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności. Z tego względu skarga we wskazanym zakresie podlegała oddaleniu.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu co do tego, że informacje żądane w punkcie 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. nie stanowią informacji publicznej. Żądanie zawarte w tym punkcie nie dotyczy udostępnienia informacji
o imionach i nazwiskach poszczególnych pracowników, a wyłącznie informacji
o stanowisku, dziale/pionie, części, całości etatu, i wypłaconych wynagrodzeniach, premiach lub nadgodzinach za pracę w X i XI 2021 r. Takie żądanie kwalifikować należy, jako żądanie udzielenia informacji o sprawie publicznej, a zatem o wydatkowaniu środków publicznych.
W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w przypadku punktu 2 wniosku, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Jeśli w ocenie organu zachodzą przesłanki ograniczenia dostępu do żądanych informacji organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Organ decyzji takiej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku nie wydał, jak również nie wydał jej do dnia wskazanego w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r., tj. do dnia [...] lutego 2022 r. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę na konieczność odnalezienia żądanych we wniosku informacji, dokonywania analiz i wyselekcjonowania danych nie wpływa na tym etapie sprawy na jej wynik, skoro organ nie wzywał wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych w punkcie 2 informacji. Z tego względu, wobec nieudostępnienia informacji żądanych w punkcie 2 wniosku i niewydania decyzji administracyjnej do dnia rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd zobowiązał Dyrektora Teatru [...] do rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W odniesieniu do punktu 3 wniosku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem udostępnił żądaną informację publiczną z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni od dnia wpływu wniosku. W sprawie nie było kwestionowane i zasadnie przyjęte zostało przez organ, że żądanie to stanowi informację publiczną. W zakresie tego pytania nie było zasadne wyznaczanie dłuższego terminu. Pytanie dotyczyło bowiem programu finansowo-księgowego, płacowo-kadrowego stosowanego w teatrze i ustalenie odpowiedzi nie wymagało 2 miesięcy, o których jest mowa w piśmie organu do wnioskodawcy w dnia [...] grudnia 2021 r.
Biorąc pod uwagę całą korespondencję prowadzoną pomiędzy organem
a wnioskodawcą Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku i bezczynność, której organ dopuścił się w zakresie rozpatrzenia punktu 3 wniosku nie miała w tej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi. W pierwszej kolejności skierował do wnioskodawcy pismo z [...] grudnia 2021 r. wskazujące na nowy termin rozpoznania wniosku oraz przyczyny braku możliwości wcześniejszego rozpoznania wniosku. Choć zastosowanie przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie było w tej sprawie prawidłowe, albowiem w terminie 2 miesięcy, o których jest mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udostępnienie informacji żądanych w punkcie 2 wniosku w takim zakresie, jaki był w tym punkcie wskazany, nie nastąpiło, zaś w odniesieniu do informacji zawartej w punkcie 3 wniosku, nie było konieczne przedłużenie terminu, to powyższe nie uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Organ podjął działania, które w jego ocenie były właściwe. Wystosował do wnioskodawcy odpowiedź z dnia [...] lutego 2022 r. wraz z określonymi informacjami, których przygotowanie z pewnością wymagało czasu. Okoliczność, że nie była to pełna informacja żądana w punkcie 2 nie daje podstaw do kwalifikowania działania organu jako rażąco naruszającego prawo. Odmienna ocena charakteru informacji żądanych w punkcie 2 wniosku od oceny dokonanej przez Sąd i prezentowanej przez skarżącego, nie daje podstaw do twierdzenia, że działania organu zmierzały do pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej.
Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących,
że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu
w sprawie niniejszej nie ma podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie wymaganych prawem czynności w przedmiocie punktu 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r.
Odnosząc się do żądania organu skierowania sprawy na rozprawę, wskazania wymaga, że sprawa ta nie wymagała przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Sądu, w sprawie zaszły podstawy do zasądzenia od Dyrektora Teatru [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a to wobec uwzględnienia skargi w zakresie wskazanym już wyżej. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują zaś możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 4 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł i wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.