II SAB/Wa 128/24

II SAB/Wa 128/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Banku [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2023 r., za pośrednictwem poczty, J.J., zw. dalej "skarżącym", zwrócił się do Banku X. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W., zw. dalej "Bankiem" lub "organem", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "aktualnie obowiązującej umowy zawartej przez Bank X. Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. z Bankiem Y. określającej zasady korzystania ze środków Funduszu Kredytów Studenckich, o której to umowie mowa w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.)."
Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", wniósł o udostępnienie ww. informacji w formie kopii dokumentów przesłanych pocztą na adres wskazany przez skarżącego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Bank w piśmie z dnia [...] października 2023 r. wskazał, że "nie ma podstaw do udzielenia Panu wnioskowanej informacji. Bank nie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej".
Na tak udzieloną odpowiedz J.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Banku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. którego do dnia wniesienia skargi nie uwzględniono.
Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania na i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o działalności organu w zakresie udzielania kredytów studenckich, a w konsekwencji uniemożliwienie prowadzenia publicznej debaty na temat gospodarności oraz efektywności realizacji tego programu;
- art 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli;
- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji są podmioty reprezentujące inne osoby, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że Bank nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji;
- art. 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie Banku do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; orzeczenie, że Bank dopuścił się bezczynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę na bezczynność Bank wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a.", jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.
W ocenie Sądu skarga J.J. na bezczynność Banku nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa do załatwienia spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 powołanego aktu prawnego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne.
Skarżony podmiot jest spółką akcyjną z siedzibą w W., do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.). Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje w świetle art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych z chwilą wpisu do rejestru (tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego). Zatem to osoba prawna - Spółka Akcyjna pod firmą "Banku X." - jest stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie o udzielenie informacji publicznej. Natomiast merytoryczna ocena, czy ww. Bank jest podmiotem obwiązanym do udzielenia informacji publicznej może być dokonywana jedynie w oparciu o merytoryczne badanie przepisów ustawowy o dostępie do informacji publicznej.
W tym miejscu należy podkreślić, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji, prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis, s.15).
Zatem w analizowanym przypadku należy odpowiedzieć na pytanie, czy Bank X. S.A. z siedzibą w W. w aktualnym stanie prawnym jest podmiotem wykonującym zadania publiczne lub gospodarującym mieniem publicznym.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2024 r., poz. 352 ze zm.) bank spółdzielczy to bank będący spółdzielnią, do którego w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 2488) zwaną dalej "ustawą - Prawo bankowe", stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2021 r. poz. 648 oraz z 2023 r. poz. 1450). Każdy zaś członek banku spółdzielczego obowiązany jest posiadać co najmniej jeden zadeklarowany i wpłacony udział – art. 10 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy.
W świetle postanowień art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-13 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających bank spółdzielczy prowadzi działalność na terenie powiatu, w którym znajduje się jego siedziba, oraz na terenie powiatów, w których w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się jego placówki wykonujące czynności bankowe, polegające na: 1) przyjmowaniu wkładów pieniężnych płatnych na żądanie lub z nadejściem oznaczonego terminu oraz prowadzenie rachunków tych wkładów, 2) prowadzeniu innych rachunków bankowych, 3) udzielaniu kredytów, 4) udzielaniu i potwierdzaniu gwarancji bankowych, 5) przeprowadzaniu bankowych rozliczeń pieniężnych, 6) udzielaniu pożyczek pieniężnych, 7) udzielaniu pożyczek i kredytów konsumenckich w rozumieniu przepisów odrębnej ustawy, 8) operacje czekowe i wekslowe, 9) świadczeniu usług płatniczych oraz wydawaniu pieniądza elektronicznego, 10) nabywaniu i zbywaniu wierzytelności pieniężnych, 11) przechowywaniu przedmiotów i papierów wartościowych oraz udostępnianiu skrytek sejfowych, 12) udzielaniu i potwierdzaniu poręczeń, 13) wykonywaniu innych czynności bankowych w imieniu i na rzecz banku zrzeszającego.
Bank spółdzielczy jest obowiązany zrzeszyć się z jednym bankiem zrzeszającym, na podstawie umowy zrzeszenia (art. 4 w zw. z art. 16 ust. 1 ww. ustawy). Jednym z banków zrzeszających - w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej ustawy - jest Bank X. Spółka Akcyjna w W..
W świetle art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, bank zrzeszający wykonuje czynności bankowe oraz inne czynności określone w ustawie - Prawo bankowe lub w innych ustawach, w zakresie ustalonym w statucie banku oraz: 1) prowadzi rachunki bieżące zrzeszonych banków spółdzielczych, na których zrzeszone banki spółdzielcze utrzymują rezerwy obowiązkowe oraz przeprowadzają za ich pośrednictwem rozliczenia pieniężne tych banków, 2) nalicza i utrzymuje rezerwę obowiązkową zrzeszonych banków spółdzielczych na rachunku w Narodowym Banku Polskim, 3) prowadzi wyodrębniony rachunek, na którym deponowane są aktywa banków spółdzielczych, stanowiące pokrycie funduszu ochrony środków gwarantowanych, 4) wypełnia za zrzeszone z nim banki spółdzielcze obowiązki informacyjne wobec Narodowego Banku Polskiego oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, 5) kontroluje zgodność działalności zrzeszonych banków spółdzielczych z postanowieniami umowy zrzeszenia, przepisami prawa i statutami, 6) w uzasadnionych przypadkach występuje do Komisji Nadzoru Finansowego o zastosowanie środków przewidzianych w art. 138 i 141 ustawy - Prawo bankowe, 7) reprezentuje zrzeszone banki spółdzielcze w stosunkach zewnętrznych w sprawach wynikających z umowy zrzeszenia, 8) wykonuje inne czynności przewidziane w umowie zrzeszenia.
Jak wynika z przytoczonych regulacji prawnych Banki spółdzielcze działają w oparciu o ustawę funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, Prawo bankowe i Prawo spółdzielcze. Zgodnie z art. 1 § 1 prawa spółdzielczego, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Oznacza to, iż spółdzielnia, w tym bank spółdzielczy jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób, które w tej formie organizacyjnej zmierza do realizacji określonej (w tym wypadku bankowej) działalności gospodarczej. Zaś majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków (art. 3 Prawa spółdzielczego). Skoro ustawodawca wprost określił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tj. osób zrzeszonych w danej spółdzielni, w tym wypadku banku spółdzielczym, to w żaden sposób nie można przyjąć, iż przedmiotowe mienie jest mieniem państwowym, komunalnym, czy też instytucji publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni decydują przez wybierane organy o majątku swej spółdzielni.
Analizując zakres działalności banków spółdzielczych i banku zrzeszającego, na gruncie powołanych przepisów ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych (...), należy dojść do wniosku, iż przedmiot tej działalności jest stricte komercyjny. Skarżony Bank jako podmiot prawa handlowego realizuje usługi bankowe w ramach swobody prowadzonej działalności gospodarczej oraz uprawnienia nadzorcze względem zrzeszonych banków spółdzielczych. Wykonywanie uprawnień nadzorczych banku zrzeszającego względem zrzeszonych banków spółdzielczych w zakresie przestrzegania prawa, statutu i umowy zrzeszenia, a wiec realizacja uprawnień podmiotu prywatnego względem innych podległych organizacyjnie podmiotów prywatnych, nie czyni zeń przejawu działalności w sferze publicznej.
Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich, utworzony w Banku Y., z dniem [...] stycznia 2019 r. został przekształcony w Fundusz Kredytów Studenckich. Zatem to Bank Y. prowadzi ww. fundusz, który służy do administrowania środkami przeznaczonymi na dopłaty do nisko oprocentowanych kredytów oraz na umorzenia częściowe lub całkowite kredytów studenckich w przypadkach określonych przepisami ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668) i rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie kredytów studenckich (Dz. U. z 2018 r. poz. 2468). Tym samym Bank nie jest dysponentem tego funduszu, gdyż dysponentem funduszu złożonego ze środków publicznych jest Bank Y., który wg art. 9 pkt 15 ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów pobocznych.
Powyższą konkluzję Sądu potwierdza również stanowisko doktryny "W ocenie, czy występuje dysponowanie majątkiem publicznym, nie może mieć przesądzającego znaczenia pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych bądź prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych, ponieważ tego rodzaju pomoc jest wyrazem jedynie wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowania mieniem publicznym przez spółdzielnie. Z kolei członkowie spółdzielni mają dostęp do informacji o sprawach spółdzielni na podstawie art. 18 § 2 pkt 3 ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1443 ze zm.)." (vide: Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016).
Skoro Bank nie dysponuje majątkiem publicznym, ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek banku spółdzielczego jest jego prywatną własnością. Spółdzielnie nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.), ani też nie są podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Jak też nie realizuje zadań publicznych, to nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zatem żądanie skarżącego, dotyczące udostępnienia "aktualnie obowiązującej umowy zawartej przez Bank X. Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. z Bankiem Y. określającej zasady korzystania ze środków Funduszu Kredytów Studenckich, o której to umowie mowa w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.)", nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej kierowanego do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisemne poinformowanie skarżącego o tym, że Bank nie ma podstaw do udzielenia wnioskowanej informacji, jak również, że nie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wypełnia obowiązek informacyjny po stronie Banku.
W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi i podniesionych w niej zarzutów naruszenia - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i art. 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p - jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.