II SAB/Wa 125/24

II SAB/Wa 125/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego J. P. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [....] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. J. P. powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zw. dalej "u.d.i.p.", zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], zw. dalej "Prezydentem", o udostepnienie informacji publicznej, tj. "czy w odniesieniu do któregokolwiek współwłaściciela, któremu przysługiwał udział w prawie własności działek ewidencyjnych [...] z obrębu [...] lub też jego następcy prawnemu zostało wypłacone odszkodowanie a jeśli tak to kiedy, w jakiej wysokości, za jaki udział w jakiej powierzchni oraz kiedy wpłynął wniosek o wypłatę tegoż odszkodowania".
Odpowiadając na ten wniosek Prezydent najpierw poinformował, że nie może rozpoznać wniosku w terminie do tego zakreślony, a następnie wystosował do wnioskującego pismo z dnia [...] stycznia 2024 r. w którym wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej bowiem uzyskanie ich leży w interesie osób – B. P. i I. P. - które skarżący reprezentuje ws. odszkodowawczej za ww. działki ewidencyjne.
Uzasadniając stanowisko Prezydent wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostepnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1889/17). Stosownie bowiem do art. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenie istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3943/21). Nadto przywołano treść wyroku NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2267/19 z którego wynika, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa prze podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów innych niż wyżej wymienione."
W odpowiedzi na powyższe J. P. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r.
Wskutek bezczynności organu, zarzucono naruszenie art. 13 u.d.i.p. oraz art. 35 k.p.a. poprzez niewydanie aktu w terminie do tego wskazanym, względnie w terminie przedłużonym zgodnie z art. 36 k.p.a. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu; stwierdzenie, że bezczynności ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Prezydenta do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od daty zwrotu akt przez Sąd; przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1 000 (tysiąc) złotych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że irrelewantne są wywody Organu dotyczące "nadużywania i wykorzystywania w czysto prywatnych sprawach" wniosku o dostępnie do informacji w sytuacji gdy bezzasadna jest odmowa udzielenia informacji o tym, kiedy i w jakiej wysokości Prezydent odszkodowanie wypłacił.
Informacja taka mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. gdyż dotyczy wydatku ze środków publicznych, a równocześnie nie podlega ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie dotyczy sfery prywatności osoby fizycznej i nie umożliwia jej identyfikacji. Umknęło Organowi, że wypłata odszkodowania, czy to ustalonego w drodze decyzji czy w oparciu o negocjacje cywilnoprawne w dalszym ciągu jest decyzją wytworzona przez władzę publiczną, dotycząca świadczenia wypłacanego z majątku publicznego. Udostepnienie informacji w żądanym zakresie wskazałoby czy i kiedy Prezydent wypłacił odszkodowanie ze środków publicznych a także pomogłoby ustalić czy Prezydent realizował wnioski zgodnie z kolejnością wpływu. Skarżący nadmienił, że jest pełnomocnikiem B. P. i I. P., które od 2008 r. czekają na odszkodowanie. Gdy jednak Prezydent miał jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do udostepnienia żądanej informacji to wówczas powinien uczynić to w formie decyzji. Samo pismo z wyjaśnieniem jest niewystarczające.
W odpowiedzi na skargę na bezczynność Prezydent wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a." wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu administracji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP oraz w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do postanowień art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś stosownie do postanowień art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją, organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi.
Skarżący upatruje bezczynności Prezydenta w zakresie dostępu do informacji publicznej, polegającej na nieudzieleniu odpowiedzi na sformułowane w jego wniosku pytania "czy w odniesieniu do któregokolwiek współwłaściciela, któremu przysługiwał udział w prawie własności działek ewidencyjnych [...] z obrębu [...] lub też jego następcy prawnemu zostało wypłacone odszkodowanie a jeśli tak to kiedy, w jakiej wysokości, za jaki udział w jakiej powierzchni oraz kiedy wpłynął wniosek o wypłatę tegoż odszkodowania".
Nie budzi wątpliwości, iż Prezydent, będący organem samorządu terytorialnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a w rezultacie jest on zobowiązany do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.
W sprawie jest poza sporem, że Prezydent nie udostępnił wnioskującemu żądanej informacji, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Nie załatwił zatem powyższego wniosku w sposób wymagany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 tej regulacji. Zamiast tego, powyższy organ, odpowiadając na wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r., poinformował wnioskodawcę, pismem datowanym na [...] stycznia 2023 r., że informacje objęte złożonym wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą sprawy indywidualnej dotyczącej wypłaty odszkodowania za zajęcie działki, która nie posiada charakteru sprawy publicznej, a w rezultacie żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. W konsekwencji, zdaniem organu brak było również podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem w przypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ informuje o tym wnioskodawcę zwykłym pismem.
W ocenie Sądu, opisane wyżej czynności podjęte przez organ samorządowy nie mogą być uznane za wystarczające.
Pozostaje poza sporem, że wniosek skarżącego obejmował w głównej mierze udostępnienie danych zawartych w decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania na nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Tymczasem należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, decyzja wydana w indywidualnej sprawie administracyjnej stanowi informację publiczną, albowiem niewątpliwie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. gdyż zawiera treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 oraz z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 459/07). Dotyczy to również decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/11). Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniami organu, jakoby indywidualny charakter sprawy zakończonej tą decyzją powodował, iż nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p.
W konsekwencji - skoro przynajmniej część danych, o udostępnienie których wystąpił skarżący, a mianowicie data wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, jego wysokość oraz personalia beneficjenta, niewątpliwie wynikały z decyzji administracyjnej - stanowiły one informację publiczną, a tym samym stanowisko organu jest błędne, zaś załatwienie wniosku zwykłym pismem nie było prawidłowe.
Należy tu jednak zwrócić uwagę, że w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, a także w wyroku tego Sądu z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 trafnie wyjaśniono, że jakkolwiek treść decyzji administracyjnych stanowi informację publiczną, to jednak organ administracyjny udostępniając ją usuwa zawarte w niej dane chronione ustawą o ochronie danych osobowych. Wskazano przy tym, że "tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć".
W tym kontekście należy zaakcentować, że czym innym jest kwalifikacja określonych danych jako informacji publicznej, a czym innym kwestia następstw ujawnienia tych danych, mogących polegać na naruszeniu ustawowo chronionej tajemnicy, w tym prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa. O tym bowiem, czy dane takie mają charakter informacji publicznej decyduje ich ocena w świetle stosownych przepisów, a w szczególności art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1 i art. 6 u.d.i.p. Z kolei okoliczność, iż dane, które wyczerpują przesłanki określone w tych unormowaniach podlegają ochronie jako informacje niejawne lub jako inne tajemnice ustawowo chronione, nie powoduje, że tracą one charakter informacji publicznej, lecz jedynie uzasadnia odmowę udostępnienia tej informacji w związku z ograniczeniem wynikającym z art. 5 u.d.i.p. która to odmowa powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wymienionej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W niniejszej sprawie informacje, których udostępnienia żądał skarżący dotyczyły między innymi wskazania danych osobowych składającego wniosek o odszkodowanie oraz osoby, której odszkodowanie to wypłacono, a także wysokości przyznanej z tego tytułu kwoty, jak również dat złożenia wniosku i wypłaty odszkodowania.
O ile zatem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na istnienie przesłanki wskazanej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli z uwagi na prywatność osoby fizycznej, której wypłacono odszkodowanie), powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia uzasadniając ją zgodnie z art. 16 ust. 2 tej regulacji w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i w tym zakresie wyjaśniając, dlaczego odpowiedź na poszczególne pytania wniosku może tę tajemnicę naruszać. Z kolei co do nazwiska osoby, której wniosek zainicjował postępowanie administracyjne oraz co do daty złożenia tego wniosku, organ powinien w pierwszej kolejności wypowiedzieć się, czy dane te zostały w ogóle wymienione w wydanej decyzji bądź w innych dokumentach dołączonych do akt rzeczonej sprawy (poza samym wnioskiem, którego rzeczywiście nie można zakwalifikować do informacji publicznej), a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - także rozważyć odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, z opisanego wyżej powodu.
Mając na względzie zaprezentowany wyżej stan rzeczy stwierdzić przyjdzie, że Prezydent nie wydał decyzji wymaganej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku skarżących. Konsekwencją niniejszego orzeczenia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.
Z mocy przywołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność organu obliguje Sąd do wypowiedzenia się w kwestii, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wypowiedź w tym zakresie wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W niniejszej sprawie brak należytego załatwienia wniosku skarżącego nie był efektem niedbalstwa lecz stanowił skutek przede wszystkim nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym błędnej kwalifikacji danych objętych wnioskiem. Rzeczona okoliczność skłoniła skład orzekający do uznania, że w sprawie tej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie uznano, że nieprawidłowości, których dopuścił się organ nie są tego rodzaju, aby uzasadniały nałożenie nań sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.