II SAB/Wa 123/24

II SAB/Wa 123/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149  par. 1a,  art. 200,  art. 209,  art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Agencji Badań Medycznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Badań Medycznych do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Agencji Badań Medycznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Agencji Badań Medycznych na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się, za pośrednictwem pełnomocników, z wnioskiem z [...] listopada 2023r. do Prezes Agencji Badań Medycznych (zwany dalej "Prezesem ABM"), na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. b-d ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie na podany adres email informacji publicznej wytworzonej w ramach zorganizowania konkursu na tworzenie i rozwój Regionalnych Centrów Medycyny Cyfrowej [...] (zwany dalej "Konkursem") w zakresie:
1. dokumentów złożonych przez wnioskodawców, a w szczególności wniosków dofinansowanie wraz ze wszystkimi załącznikami;
2. wszelkich dokumentów (np. korespondencja) przesyłanych do wnioskodawców przez Agencję Badań Medycznych (zwana dalej "ABM") w sprawie Konkursu;
3. wszelkich dokumentów odzwierciedlających oceny wniosków o dofinansowanie w ramach Konkursu pod kątem spełnienie kryteriów formalnych oraz kryteriów merytorycznych, w tym również korespondencja e-mail kierowana do członków Zespołu Oceny Wniosków (zwany dalej "Zespołem") oraz karty ocen wniosków o dofinansowanie każdego z wnioskodawców;
4. analizy ocen racjonalności założeń budżetowych każdego z wnioskodawców;
5. umów zawartych przez Prezesa ABM z ekspertami wchodzącymi w skład Zespołu, o których mowa w art. 18 ust. 12 ustawy z 21 lutego 2019r. o Agencji Badań Medycznych (zwana dalej "u.ABM");
6. oświadczeń złożonych przez członków Zespołu, o których mowa w art. 18 ust. 9 u.ABM.
Skarżąca ponadto zwróciła się o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1) czy oświadczenia, o których mowa w punkcie 6 wniosku, były weryfikowane przez Prezesa ABM albo inny podmiot?
2) w jaki sposób zostali wyłonieni eksperci wchodzący w skład Zespołu i jakie były kryteria doboru?
3) w jaki sposób został wyłoniony przewodniczący Zespołu i według jakich kryteriów nastąpił jego wybór?
4) w jaki sposób eksperci byli przydzielani do oceny konkretnego wniosku o dofinansowanie?
5) czy któryś z wniosków o dofinansowanie był przekazany do analizy prawnej lub analizy naukowej? Jeśli tak - proszę o udostępnienie dokumentów w tej sprawie, a w szczególności decyzji o skierowaniu wniosku do części lub wszystkich typów analizy oraz wyniki analiz;
6) czy Prezes ABM zlecił przeprowadzenie zewnętrznego audytu w zakresie prawidłowości i rzetelności wykonywania zadań przez Zespół?
2. Prezes ABM w odpowiedzi z [...] listopada 2023r. wskazał, że ww. wniosek Skarżącej, w świetle okoliczności sprawy należy, ocenić jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej określonego w u.d.i.p. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w ramach Konkursu, ale chęć pozyskania ww. dokumentów i informacji dotyczy bezpośrednich interesów faktycznych i prawnych Skarżącej, która brał udział w Konkursie i nie uzyskała satysfakcjonującego rezultatu. Projekt Skarżącej w wyniku oceny merytorycznej otrzymał sumę 216 punktów i zakwalifikował się do listy podmiotów, którym przysługiwać mogło dofinansowanie, jednakże zgodnie z art. 19 ust. 6 u.ABM, dofinansowanie jest przyznawane do wyczerpania środków przeznaczonych na Konkurs, zgodnie z pozycją zajmowaną na liście rankingowej. W związku z tym projekt Skarżącej nie został zarekomendowany do dofinansowania, z uwagi na wyczerpanie środków alokacji przeznaczonej na Konkurs. Skarżąca [...] października 2023r. złożyła protest od wyników Konkursu, w trybie art. 19 ust. 8 u.ABM, w którym zakwestionowała ilość przyznanych punktów za projekt. Protest odrzucono pismem z [...] listopada 2023r. Skarżąca [...] listopada 2023r. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publiczne, a zakres tego wniosku obejmuje całą dokumentacje zebraną w ramach zrealizowanego Konkursu. Domaganie się przez Skarżącą informacji publicznej ma na celu więc chęć udokumentowania zasadności bądź niezasadności stanowiska Skarżącej z protestu oraz możliwe zebranie dowodów do przyszłej sprawy sądowej przeciwko ABM. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji o wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż publiczne, co zostało wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z 13 lipca 2023r. sygn. akt III SAB/Gd 21/23). Prezes ABM powołał się też na wyroki NSA z: 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1737/11; 20 września 2018r. sygn. akt I OSK 1359/18; 4 kwietnia 2019r. sygn. akt I OSK 1889/17, z których wynika, że istotą złożenia wniosku o udostępnienie opinii publicznej jest uzyskanie informacji w celu realizacji jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej. Informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a nie służyć wyłącznie gromadzeniu informacji w ramach i na potrzeby działalności własnej wnioskodawcy. Wnioskowanie w trybie dostępu do informacji publicznej musi realizować interes obiektywny, a nie subiektywny.
W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę skorzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J, G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005). W orzecznictwie i doktrynie przedmiotu wskazuje się, że nadużycie prawa do informacji publicznej może przejawiać się w wykorzystaniu jej dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych (wyrok NSA z 11 maja 2023r. sygn. akt III OSK 181/22, wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2023r. sygn. akt IV SAB/Po 66/23).
Zdaniem Prezesa ABM postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i nie zasługuje na ochronę prawną. Skoro między Skarżącą, a ABM istnieje rozbieżność, co wynika chociażby z rezultatu zakończonego Konkursu, czy treści pism Skarżącej, to realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb Skarżącej w ramach tej rozbieżności. Stosowanie trybu u.d.i.p. dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej.
3. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa ABM z [...] lutego 2024r. wniosła o:
- zobowiązanie Prezesa ABM do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z [...] listopada 2023r. o udostępnienie informacji we wskazanym tam zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- stwierdzenie, że Prezes ABM dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku z [...] listopada 2023r. i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej w wysokości 3.000 zł;
- rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym;
- zasądzenie od Prezesa ABM na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Skarżąca zarzuciła, że Prezesa ABM naruszył:
- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - przez ich niezastosowanie i zaniechanie realizacji żądania Skarżącej o udzielenie informacji publicznej, pomimo ciążącego na organie obowiązku;
- art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez zaniechanie udostępnienia żądanych informacji w terminie 14 dni, a jedynie poinformowanie Skarżącej o - bezpodstawnym w ocenię Skarżącej - stanowisku organu, że realizacja uprawnienia stanowi nadużycie prawa podmiotowego, co skutkowało tym, że organ do dnia wniesienia skargi nie udostępnił Skarżącej żądanych informacji, a zatem dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP - o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (wyrok NSA z 25 stycznia 2019r. sygn. akt IOSK 1932/18, LEX nr 2616330). Definicję informacji publicznej zawiera art. 1 u.d.i.p. Informacje, których Prezes ABM nie udostępnił Skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem, dotyczą spraw publicznych - legalności rozdysponowania środków publicznych, którymi dysponuje ABM i decyduje o przyznaniu dofinansowania w ramach przeprowadzanych konkursów. Przyznawanie środków publicznych musi być transparentne, jawne i poddane kontroli społecznej. Dokumenty przekazane przez podmioty, które biorą udział w ubieganiu się o przyznanie pieniędzy publicznych i którym te pieniądze zostają przyznane, wchodzą w sferę działania publicznego, a więc nie mogą zachować swej prywatności, być niejako anonimowe, bo to odbiera takiemu działaniu cechę jawności, nieodłączną, jak powiedziano, sprawom publicznym. To samo dotyczy dokumentów wytworzonych w celu oceny przedłożonych wniosków przez uczestników konkursu, a także informacji odnoszących się do ekspertów wchodzących w skład ww. Zespołu.
O nadużyciu prawa podmiotowego można mówić jedynie wtedy, gdy działanie wnioskodawcy ma na celu zakłócić funkcjonowanie instytucji zobowiązanej do udzielenia odpowiedzi. Jako przykład w orzecznictwie i doktrynie podaje się występowanie z żądaniem informacji w ilości, częstotliwości i zakresie, które powoduje dezorganizację pracy organu zobowiązanego. Jednak i tutaj należy zachować szczególną ostrożność, albowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowi wyjątek od zasady i zawsze należy wyważyć wartości związane z prawem dostępu do informacji publicznej a wykonywaniem zadań publicznych przez organ zobowiązany. A zatem powoływanie się przez organ na konstrukcję nadużycia prawa podmiotowego powinno być wyjątkowe i mieć charakter ewidentny (np. pieniactwo, czysto prywatny charakter żądania). W orzecznictwie NSA zastrzega się, że okoliczność, że wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Jeżeli bowiem odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej działalności administracji publicznej. Pozwolić może wszak jednostce na zweryfikowanie, czy doszło do nieprawidłowości w działaniu władzy publicznej, a jeśli miały one miejsce - podjąć działania, aby je naświetlić w celu wyeliminowania na przyszłość. W takiej sytuacji walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy, nie dotyczy on bowiem kwestii wyłącznie prywatnej. Już z preambuły Konstytucji RP wynika, że sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych jest kluczowym celem publicznym (wyrok NSA z 6 września 2016r. sygn. akt I OSK 877/16).
Zdaniem Skarżącej charakter jej żądania nie wskazuje na czysto prywatny interes, a ma dużo szersze znaczenie, istotne społecznie. Nawet, jeśli Skarżąca sformułowała wniosek na tle Konkursu, w którym brała udział, nie oznacza to, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego. Skarżąca dzięki informacjom, o które wnosiła ma możliwość zweryfikować legalność działania organu administracji publicznej w ramach przeprowadzonego Konkursu i w ramach dysponowania środkami publicznymi. Prezes ABM nie odniósł się do kwestii będących przedmiotem wniosku, arbitralnie stwierdzając, że pismo stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Swoje twierdzenia organ wywodził m.in. z zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą, przyjmując, że Skarżąca zapewne chce uzyskanie informacje wykorzystać celem wytoczenia sporu ABM. Żaden przepis u.d.i.p. nie uprawnia organu do badania wniosku o dostęp do informacji publicznej w takim zakresie i kontekście, jak uczynił to organ, doprowadzając do całkowicie błędnej i niezasadnej tezy o nadużyciu przez Skarżącą prawa do informacji publicznej. Z okoliczności sprawy można wnioskować, że organ umyślnie nie wydał decyzji odmownej, w celu pozbawienia Skarżącej możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Nie może to jednak negatywnie rzutować na prawo strony do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany prawem. Przy tym celowo Prezes ABM nie wydał decyzji odmownej, która uprawniałaby Skarżącą do wniesienia odwołania. Te okoliczności znajdują uzasadnienie również w nieprzekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. W związku z tym przekroczenie ustawowego terminu jest aktualnie znaczne i niezaprzeczalne, a nadto nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.
4. Prezes ABM w odpowiedzi na skargę wniósł alternatywnie o odrzucenie i oddalenie skargi lub o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej i zasądzenie kosztów postępowania.
Prezes ABM, uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazał, że Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa szczególnego do jej reprezentowania w sprawach dotyczących ABM. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiocie reprezentującym państwową osobę prawną, czyli Prezesie ABM, a nie na ABM jako osobie prawnej. Skarga nie może zatem otrzymać biegu, wskutek niezachowania warunków formalnych, tj. braku wykazania umocowania do reprezentowania Skarżącej przed Prezesem ABM.
Prezes ABM w zakresie wniosku o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie [...] listopada 2023r., a odnoszące się do nadużywanie publicznego prawa podmiotowego oraz odwołał się do regulacji dotyczących Konkursu, w tym Regulaminu oraz podał punktacje, którą Skarżąca otrzymała w Konkursie. Rozszerzył też argumentację i powołał się na więcej poglądów prezentowanych w orzecznictwie w odniesieniu do nadużycia prawa.
Prezes ABM, odnosząc się do stanowiska Skarżącej o istniejącej w sprawie bezczynności, podniósł, że nie miała ona charakteru rażącego, z uwagi na porównanie daty wniosku z datą odpowiedzi organu. Wyjaśnił też, że Skarżąca żądała dokumentów w ilości znacznej, które należałoby przed udostępnieniem przeanalizować, skatalogować, zanonimizować niektóre dane oraz przydzielić odpowiednich pracowników do tego zadania. Wskazał, że Prezes ABM nie jest organem administracji publicznej i nie ma wydzielonego działu do realizacji żądań informacji publicznych, więc nie zdążyłby wykonać tego ewentualnego obowiązku w terminie 14 dni. Dostatecznie uzasadnione jest więc to, że Organ mógłby w takiej sytuacji poinformować Skarżącą o przedłużeniu terminu do 2 miesięcy, czyli zrealizować jej żądanie do [...] stycznia 2024r. W związku z tym należało przyjąć, bezczynność organu nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa, więc wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest niezasadny. Skarżąca, jako sp. z.o.o. nie wykazała uszczerbku moralnego, więc niezasadne jest przyznania sumy pieniężnej.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga jest zasadna.
2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
3. Sąd wyjaśnia, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Prezesa ABM w zakresie wniosku Skarżącej z [...] listopada 2023r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów i informacji. Skarżąca zwróciła się bowiem o udostępnienie: 1. dokumentów złożonych przez wnioskodawców, a w szczególności wniosków dofinansowanie wraz ze wszystkimi załącznikami; 2. wszelkich dokumentów (np. korespondencja) przesyłanych do wnioskodawców przez ABM w sprawie Konkursu; 3. wszelkich dokumentów odzwierciedlających oceny wniosków o dofinansowanie w ramach Konkursu pod kątem spełnienie kryteriów formalnych oraz kryteriów merytorycznych, w tym również korespondencja e-mail kierowana do członków Zespołu i karty ocen wniosków o dofinansowanie każdego z wnioskodawców; 4. analizy ocen racjonalności założeń budżetowych każdego z wnioskodawców; 5. umów zawartych przez Prezesa ABM z ekspertami wchodzącymi w skład Zespołu, o których mowa w art. 18 ust. 12 u.ABM; 6. oświadczeń złożonych przez członków Zespołu, o których mowa w art. 18 ust. 9 u.ABM.
Skarżąca ponadto zwróciła się o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy oświadczenia, o których mowa w punkcie 6 wniosku, były weryfikowane przez Prezesa ABM albo inny podmiot? 2) w jaki sposób zostali wyłonieni eksperci wchodzący w skład Zespołu i jakie były kryteria doboru? 3) w jaki sposób został wyłoniony przewodniczący Zespołu i według jakich kryteriów nastąpił jego wybór? 4) w jaki sposób eksperci byli przydzielani do oceny konkretnego wniosku o dofinansowanie? 5) czy któryś z wniosków o dofinansowanie był przekazany do analizy prawnej lub analizy naukowej? Jeśli tak - proszę o udostępnienie dokumentów w tej sprawie, a w szczególności decyzji o skierowaniu wniosku do części lub wszystkich typów analizy oraz wyniki analiz; 6) czy Prezes ABM zlecił przeprowadzenie zewnętrznego audytu w zakresie prawidłowości i rzetelności wykonywania zadań przez Zespół?
Sąd w związku z tym stwierdza, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat – Prezes ABM – mógł:
(1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.);
(2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
(3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;
(4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Organ winien ponadto podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie przez wnioskodawcę zarzutu bezczynności.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się Skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
4. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami, co do tego, że Prezes ABM był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Agencja Badań Medycznych jest bowiem państwową osobą prawną, utworzoną na podstawie ustawy z 21 lutego 2019r. o Agencji Badań Medycznych (Dz.U. z 2019r., poz. 447 ze zm., zwana dalej "u.ABM"), w celu wykonywania zadań publicznych - wspierania działalności innowacyjnej w ochronie zdrowia, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju niekomercyjnych badań klinicznych (art. 1 ust. 1 i 7 u.ABM).
Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.ABM Prezes ABM samodzielnie dokonuje czynności prawnych w imieniu Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz.
W związku z tym Prezes ABM był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jeśli był w ich posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Zdaniem Sąd w kontekście powyższych stwierdzeń należało też przyjąć, że niezasadny był w związku z tym wniosek Prezesa ABM zawarty w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi. Skoro bowiem Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawach dotyczących ABM, a to Prezes ABM jest jedynie uprawniony do samodzielnego dokonywania czynności prawnych w imieniu ABM i reprezentuje ją na zewnątrz, to należało przyjąć, że skarga była dopuszczalna, bo został spełniony jeden z wymogów formalnych skargi – wykazano bowiem umocowania do reprezentowania Skarżącej przed Prezesem ABM. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiocie reprezentującym państwową osobę prawną, czyli na Prezesie ABM, a nie na ABM jako osobie prawnej.
Warto też wskazać, że Prezes ABM, udzielając [...] listopada 2023r. odpowiedzi na ww. wniosek Skarżącej o udostępnienie ww. informacji publicznej, nie kwestionował by żądane informacje i dokumenty nie stanowiły informacji publicznej. Organ założył, że ww. wniosek Skarżącej dotyczył danych publicznych w rozumieniu art. 1 i art. 6, bez szerszej analizy poszczególnych danych i informacji. Organ przyjął przy tym, że Skarżąca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, określonego w u.d.i.p., gdyż chęć pozyskania dokumentów i informacji zawartych we wniosku dotyczy bezpośrednich interesów faktycznych i prawnych Skarżącej, która brał udział w Konkursie i nie uzyskała satysfakcjonującego rezultatu. Pojekt Skarżącej w wyniku oceny merytorycznej w Konkursie otrzymał sumę 216 punktów i zakwalifikował się do listy podmiotów, którym przysługiwać mogło dofinansowanie, jednakże zgodnie z art. 19 ust. 6 u.ABM, dofinansowanie jest przyznawane do wyczerpania środków przeznaczonych na Konkurs, zgodnie z pozycją zajmowaną na liście rankingowej. W związku z tym projekt Skarżącej nie został zarekomendowany do dofinansowania.
W ocenie Sądu stanowisko Prezesa ABM o nadużyciu prawa do informacji publicznej przez Skarżącą nie mogło być uznane za prawidłowe. Skoro organ przyjął - bez szerszej analizy - że wszystkie żądane przez Skarżącą dokumenty i informacje podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p., bo mają charakter informacji publicznej, to powinien wziąć pod rozwagę, że powołanie się na konstrukcję nadużycia prawa podmiotowego powinno być wyjątkowe i mieć charakter ewidentny (np. pieniactwo, czysto prywatny charakter żądania). Sąd zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze, że okoliczność, że wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej i z tego względu można już mówić o nadużyciu prawa. Jeżeli bowiem wniosek ten, tak jak w rozpoznanej sprawie – zdaniem Prezesa ABM - odnosi się do działania organów władzy publicznej i wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, to należało zastanowić się, czy udostępnienie Skarżącej żądanych danych i dokumentów nie było niezbędne do wykazania transparentności w podejmowanych przez organ działaniach w ramach ww. Konkursu. W takiej sytuacji walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy i nie dotyczy kwestii wyłącznie prywatnej. Udostępnienie żądanych przez Skarżącą informacji i danych – zdaniem Prezesa ABM mających charakter danych publicznych - mogłoby przyczynić się do stwierdzenia czy organ ten działał legalnie i podjąć działania w celu wyeliminowania ewentualnych wadliwości w przyszłości.
Już z preambuły Konstytucji RP wynika, że sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych jest kluczowym celem publicznym (wyrok NSA z 6 września 2016r. sygn. akt I OSK 877/16). Nawet, jeśli Skarżąca sformułowała wniosek na tle Konkursu, w którym brała udział, nie oznacza to, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego. ABM w ramach przeprowadzonego Konkursu dysponowała bowiem środkami publicznymi i działanie to powinno być jawne i transparentne. W tym kontekście należało zatem rozważyć przed faktyczną odmową udzielenia informacji, którą Prezes ABM w całości uznaje za informację publiczną, czy żądane przez Skarżącą informacje i dane oraz które z nich mają charakter publiczny oraz zastanowić się czy mogły być udostępnione Skarżącej.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyroki NSA z: 24 maja 2013r. sygn. akt I OSK 260/13; 30 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1835/12 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p. Przepis ten statuuje rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa" (por. np. NSA w wyroku z 9 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2419/17 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto też podkreślić, że w przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. W konsekwencji treść art. 6 u.d.i.p., pomimo że nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dana informacja jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2022r. sygn. akt II OSK 4206/21 - dostępny na www.orzecznia.nsa.gov.pl). Przyznawanie środków publicznych, w tak społecznie ważnych i sprawach związanych z tworzeniem i rozwojem Regionalnych Centrów Medycyny Cyfrowej powinno być transparentne i poddane kontroli społecznej. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1017/11; 21 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 937/14; 29 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 248/17 – dostępne na www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Warto też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2024r. sygn. akt III OSK 2604/23 wskazał, że "Odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej." W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano ponadto, że przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z: 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12; 7 września 2019r. sygn. akt I OSK 2687/17; 11 lipca 2022r. sygn. akt III OSK 2851/21; 26 stycznia 2023r. sygn. akt III OSK 7265/21 – dostępne j.w.).
NSA w ww. wyroku z 12 lipca 2024r. sygn. akt III OSK 2604/23 podniósł ponadto, że skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 26 marca 2024r. sygn. akt III OSK 1586/22; 22 marca 2024r. sygn. akt III OSK 320/22; 20 marca 2024r. sygn. akt III OSK 711/23; 20 lutego 2024r. sygn. akt III OSK 2916/22; 17 października 2023r. sygn. akt III OSK 2285/22; 29 września 2023r. sygn. akt III OSK 5517/21; 24 marca 2023r. sygn. akt III OSK 7440/21). Sąd stanowisko to popiera i uznaje za własne.
5. Sąd, z tego względu uznał, że Prezes ABM dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącej z [...] listopada 2023r. i w związku z tym, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Prezesa ABM do jego rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej, bezczynność Prezsa ABM nie nosiła znamion celowego działania, Prezes ABM w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - 14 dni - udzielił Skarżącej odpowiedzi, posługując się argumentacją opartą na orzecznictwie i doktrynie w zakresie uznania, że doszło do nadużycia prawa. Wprawdzie stanowisko to ewaluowało w judykaturze, ale warto podkreślić, że uwzględnienie przez Prezesa ABM jednej z możliwych i dopuszczalnych wykładni przepisów prawa nie wskazuje na zamierzone działanie w nieuwzględnieniu ww. wniosku Skarżącej. W takim przypadku nie można też uznać, że skorzystanie z jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa nosi znamiona naruszenia prawa.
Zasadne było zatem wydanie przez Sąd orzeczenia zawartego w punkcie drugim sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy wadliwość działania organu ma szczególnie duży ciężar gatunkowy i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Okoliczności te w sprawie nie zachodziły. W judykaturze podkreśla się ponadto, że do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12 -dostępny na www.nsa.gov.pl). Te okoliczności w sprawie nie zaszły. Tym samym Sąd nie zdecydował się na przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w żądanej wysokości i na tej podstawie wydał punkt trzeci sentencji wyroku.
Sąd wskazuje, że postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych – zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego wpisu sądowego od skargi (punkt czwarty wyroku) wydano stosownie do art. 200 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.), Skarżąca była reprezentowana przez adwokata, a wpis był stały i wynosił 100 zł.