II SAB/Wa 116/19

II SAB/Wa 116/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Janusz Walawski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1831/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 900
ART. 8A
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje L. S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych), 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego L. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
L. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., który wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2017 r., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270 – dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").
Wnioskodawca w uzasadnieniu swojego żądania opisał przebieg służby oraz wskazał, że rzetelnie wykonywał swoje zadania, o czym świadczą uzyskane pozytywne opinie, nagrody oraz liczne awanse. Zaznaczył, że był wyróżniany premiami pieniężnymi przez Komendanta Rejonowego Policji w [...], a także otrzymał Brązowy Krzyż Zasługi za osiągnięcia na rzecz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także Złoty Medal za Długoletnią Służbę. Nadto podał, że część służby odbył w Wydziale [...], gdzie niejednokrotnie wykonywał czynności służbowe z narażeniem życia i zdrowia. Stwierdził, że nigdy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa oraz nigdy nie był karany. Nadmienił, że został zakwalifikowany do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował pełnomocnika L. S., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] grudnia 2017 r.
Jednocześnie pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z dnia [...] września 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku do pisma tj. decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] maja 2017 r. z wyliczeniem wysługi, decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia [...] maja 2017 r. oraz informacji o przebiegu służby [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydaną przez IPN w [...].
Pismem z [...] grudnia 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na art. 36 K.p.a., po raz kolejny poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Organ poinformował ponadto, że wystąpił o stosowne informacje do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której pełnił służbę.
W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do [...] września 2018 r.
Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86 poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Organ poprosił też Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Nadto organ pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia [...] lipca 1990 r., a także o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Pełnomocnik L. S. w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., powołując się na art. 37 K.p.a. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na działalnie organu polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r. (bezczynność), prowadzeniu sprawy dłużej niż to jest niezbędne do jej załatwienia (przewlekłość). Na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. wniósł o wydanie postanowienia określającego, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczenie nowego, uzasadnionego terminu załatwienia sprawy, a także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności oraz przewlekłości w przyszłości.
W odpowiedzi na powyższe ponaglenie organ w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o dotychczasowym przebiegu postępowania oraz czynnościach podjętych w sprawie. W konkluzji stwierdził, iż rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów, najpóźniej do dnia [...] września 2018 r.
Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. przekazał organowi kopie z akt osobowych o sygn. [...] dotyczące przebiegu służby L. S. Ponadto poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12.09.1989 r. Podał też, że dane dotyczące służby L. S. zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięcin Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Komendant Główny Policji, przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r., przekazał z kolei wynik analizy przebiegu służby wnioskodawcy, dokonanej przez właściwego przełożonego. Wskazał też, że w 2000 r. i w 2001 r. wnioskodawcę uznano za winnego naruszenia dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych oraz obniżono dodatek służbowy i nagrodę roczną za 2000 r. Ponadto Prokuratura Okręgowa w [...] prowadziła wobec L. S. postepowanie karne warunkowo umorzone na okres 1 roku. Jednocześnie poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ pismem z [...] października 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto zawiadomił, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Powyższe wynika z realizacji prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału. Rozpatrzenie wniosku w związku z powyższym powinno nastąpić do dnia [...] marca 2019 r.
Pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z [...] października 2018 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu – "Pełnego zapisu przebiegu posiedzenia komisji ustawodawczej [...] z [...] października 2018 r." na okoliczność jego treści i wykazania notoryjności niezgodności z Konstytucją RP art. 15c ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej w zakresie w jakim ww. przepis ma zastosowanie do wymiaru wysokości emerytury za okres służby w Policji po 1 sierpnia 1990 r. poprzez ograniczenie jej wysokości do kwoty przeciętnej wypłacanej przez ZUS i pominięcie możliwości wzrostu z tytułu inwalidztwa powstałego w związku ze służbą. Nadto wniósł o przedłużenie do dnia [...] listopada 2018 r. terminu pisemnego wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.
W dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy oświadczając na piśmie, iż w nieprzekraczalnym terminie 7 dni zobowiązuje się do przesłania w formie pisemnej wszelkich dodatkowych oświadczeń, dokumentów, wniosków dowodowych itp., istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2018 r., pełnomocnik wnioskodawcy przedstawił podsumowujące stanowisko w sprawie.
W dniu [...] stycznia 2019 r. L. S., reprezentowany przez pełnomocnika skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez wyznaczenie pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. terminu załatwienia sprawy przypadającego na [...] grudnia 2017 r., a więc z przekroczeniem 2-miesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w K.p.a. dla przypadków wymagających spraw skomplikowanych;
2. art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez wyznaczenie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. terminu załatwienia sprawy przypadającego na [...] września 2018 r., a więc z przekroczeniem 2-miesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w K.p.a. dla przypadków wymagających spraw skomplikowanych w sytuacji, gdy termin ten nie znajduje uzasadnienia nawet w odniesieniu do czasu oczekiwania na informację z IPN i KGP, które to dane organ otrzymał już [...] marca 2018 r.;
3. art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez wyznaczenie pismem z dnia [...] października 2018 r. terminu załatwienia sprawy przypadającego na [...] marca 2019 r., a więc z przekroczeniem 2-miesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w K.p.a. dla przypadków wymagających spraw skomplikowanych, w sytuacji gdy organ gromadził już materiał dowodowy w sprawie, pochodzący z ZER, IPN i KGP;
4. art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, pomimo upływu wcześniej wyznaczonych terminów załatwienia sprawy, kolejno w dniu [...] grudnia 2017 r. oraz [...] września 2018 r.;
5. art. 35 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 9 i art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, zaniechanie inicjatywy w zbieraniu materiału dowodowego i brak merytorycznego zakończenia postępowania w terminach wskazywanych przez sam organ - bez racjonalnego uzasadnienia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy pomimo upływu przeszło 1,5 roku od daty złożenia wniosku (lipiec 2017 roku), w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne, a w piśmie z dnia [...] października 2018 r. organ poinformował, że planuje takie rozstrzygnięcie dopiero do dnia [...] marca 2019 r., mimo że w sprawie został już zgromadzony materiał dowodowy;
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie pomimo upływów terminów wyznaczanych do rozpoznania sprawy (kolejno w dniu [...] grudnia 2017 r. oraz [...] września 2018 r.);
3) zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w terminie czternastu dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty maksymalnej określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
5) zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
Ponadto wniósł o rozdzielenie skarg w oparciu o art. 57 § 3 P.p.s.a. (ponieważ akty działania organu skutkujące bezczynnością i przewlekłością postępowania są ze sobą powiązane, dla czytelności całego przebiegu postępowania zostały przedstawione w jednym piśmie, w celu rozdzielenia skarg do pisma załączone zostały dodatkowe odpisy), a także o rozpoznanie rozdzielonych skarg w postępowaniu uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, iż a skutek przewlekłego prowadzenia postępowania i pozostawania w stanie bezczynności w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku przez okres przekraczający kilkanaście miesięcy, organ de facto pozbawił w tym konkretnym przypadku skarżącego możliwości otrzymania decyzji o wyłączeniu spod obowiązywania przepisów ustawy. Przekłada się to bezpośrednio na sytuację majątkową skarżącego, który na skutek decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z dnia [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu emerytury oraz decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSW z dnia [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej - otrzymuje świadczenia emerytalne w zmniejszonej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie.
Na wstępie organ poinformował, że w sprawie została wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:
1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,
wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy) organ podniósł, iż wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a, czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).
Organ zaznaczył jednocześnie, że do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 700 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.
Jednocześnie organ zakwestionował żądanie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło też rażące naruszenie prawa, gdyż organ musiał podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.
Podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 oraz II SAB/WA 13/18 odrzucił skargi stwierdzając, że sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.
Takie samo stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął w sprawach sygn. akt II SA/Wa 1815/17 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odrzucając skargi.
Organ przywołał też sygnatury spraw ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi L. S. uczynił "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.
Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a.
W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Wskazać należy, iż podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw.
Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć również należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) prowadzone było w sposób przewlekły.
Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2017 r.
Pierwszą reakcją organu na przedmiotowy wniosek było pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 K.p.a. - do dnia [...] grudnia 2017 r. Jednocześnie pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.
Odpowiedzi na powyższe wystąpienie Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w piśmie z [...] września 2017 r.
Kolejną czynnością organu było wystąpienie dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r., (czyli po ponad 3 miesiącach od uzyskania informacji z Zakładu Emerytalno-Rentowy MSWiA) do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Jednocześnie pismem z [...] grudnia 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] września 2018 r.
Przy piśmie z [...] lutego 2018 r., Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby L. S.
Następnie Komendant Główny Policji, przy piśmie z [...] marca 2018 r., przedstawił informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.
Organ dopiero jednak w piśmie z [...] października 2018 r., (czyli po ponad 6 miesiącach od uzyskania informacji z Instytutu Pamięci Narodowej oraz od Komendanta Głównego Policji) poinformował wnioskodawcę, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, jednocześnie poinformował go o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r.
Do dnia wniesienia przez L. S. skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji mimo, że od końca marca 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., po wniesieniu skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 18 miesięcy.
Jak już wskazano powyżej, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), tj. 18 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.
Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo.
Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł) Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji pomimo skierowanego do organu ponaglenia. Sąd uwzględnił również okoliczność, że skarżącemu znacząco obniżono świadczenie emerytalne, co - wobec zaniechania przez organ rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie - musiało powodować u skarżącego brak poczucia stabilności w zakresie jego sytuacji bytowej.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.