II SAB/Wa 1097/15

II SAB/Wa 1097/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska /przewodniczący sprawozdawca/
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2021/16 - Wyrok NSA z 2018-06-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par.1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.J. na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w S. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2015 r. (dot. historii rachunku bankowego) 1. zobowiązuje Wojskowe Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w S. do rozpatrzenia wniosku R.J. z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojskowego Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w S. na rzecz R.J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SAB/Wa 1097/15
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 27 października 2015 r R.J. złożył skargę na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o :
1. zobowiązanie Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., w terminie 14 dni od wydania orzeczenia;
2. zobowiązanie Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. do ukarania dyscyplinarnie osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie;
3. zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi R.J. podał, że złożył wniosek do Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie historii rachunku bankowego prowadzonego przez ww. za lata 2010-2015.
Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żadnej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust 1 udip, czym naruszył 14 dniowy termin udostepnienia informacji publicznej wskazany w art. 13 ust 1 udip.
Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Koło Łowieckie, przesłało pismo, w którym uznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako niezasadny oraz powołał się na przepis art. 67 statutu PZŁ z którego wynika, że zarząd Koła jest obowiązany, zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i Koła a na żądanie członka - okazać je do wglądu.
Podkreślił, że w świetle ustawy Prawo Łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 i 74 ust 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego Wnioskowana informacja stanowi zatem informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w związku z członkostwem skarżącego w Kole Łowieckim, wniosek skarżącego jest niezasadny. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że Statut Polskiego Związku Łowieckiego zwany dalej Statut PZŁ zapewnia możliwość wglądu do dokumentacji koła
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. polegająca na niezałatwieniu wniosku R.J. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że uprawnienie dostępu do informacji publicznej opiera się w przede wszystkim na normie wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP. W przepisie tym ustawodawca zagwarantował każdemu obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, precyzując jednocześnie, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przewidując konieczność zapewnienia należytej realizacji prawa dostępu do informacji publicznych nadanego powyższą normą konstytucyjną, ustrojodawca w art. 61 ust. 4 Konstytucji wskazał, że tryb udzielania tych informacji określają ustawy.
Niewątpliwie podstawowe znaczenie wśród aktów prawnych rangi ustawowej dotyczących realizacji prawa dostępu do informacji publicznych ma ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta w art. 1 ust. 2 zawiera jednak normę kolizyjną, według której jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika, iż stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, są dla wnioskodawcy osiągalne w innym trybie. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.
W konsekwencji samo zakwalifikowanie określonej informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli bowiem osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2784/12, Lex nr 1354080).
Na gruncie niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że wniosek R. J. z dnia [...] lipca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności kategorie podmiotów wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13 - publ. CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są właśnie "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.
Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie pozostawało również uznanie informacji objętych wnioskiem R. J. z dnia [...] lipca 2015 r. tj. informacji publicznej w zakresie historii rachunku bankowego prowadzonego przez ww. za lata 2010-2015 za informacje publiczne. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, skoro skarżący domagał się informacji dotyczącej elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 4 Prawa łowieckiego, w tym informacji dotyczących dysponowania jego majątkiem. Informacją publiczną jest zaś każdorazowo w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p.).
Rozpoznając wniosek, organ ponownie rozważy, czy wnioskowana informacja, która niewątpliwie jest informacją publiczną podlega udostępnieniu w całości czy np. tylko w części. Organ rozważy, czy jej udostępnienie nie podlega wyłączeniu np. w oparciu o treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc natomiast do kwestii spornej w sprawie niniejszej to węzłowy charakter w sprawie ma art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi in principio, że "Przepisy [tej] ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".
W ocenie Sądu z przytoczonych art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego.
Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy - zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.
Poza wykładnią literalną i systemową, za przedstawioną tezą przemawiają również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Celem bowiem zarówno art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w zakresie, w jakim podają "ustawę" jako typ aktu regulującego dostęp do informacji - jest zagwarantowanie obywatelom, że tylko akt normatywny przyjęty w przepisanym trybie przez organ przedstawicielski Narodu - parlament - oraz podpisany przez Prezydenta, opublikowany w Dzienniku Ustaw, może kształtować mające swe źródło w Konstytucji prawo podmiotowe obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak też o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, określa ona w swym art. 61 ust. 1 zakres tego prawa, zaś tryb jego realizacji określać mają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Jak wspomniano, także funkcja przywołanych regulacji w analizowanym zakresie przemawia za przyjęciem, że akt podustawowy - tym bardziej wewnętrzny - nie może modyfikować, ograniczać czy pozbawiać dostępu do informacji publicznej i gwarantowanego w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie. Funkcja ta ma bowiem charakter gwarancyjny. Obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany - precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny - np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje czy inne formy tzw. prawa powielaczowego. Odnotować przy tym należy, że myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji tego typu formy prawne nie mogą stanowić podstawy szeroko rozumianych decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
Przyjęty pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r. I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdził NSA także w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. NSA wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji - muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco.
Kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2002 r. o sygn. akt K 38/02 (publ. OTK ZU 2002, seria A, nr 5, poz. 59) potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. TK dopuścił regulowanie w aktach pod ustawowych tylko kwestii stricte techniczno- porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z dopuszczalności regulowania aktem podustawowym wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów czy wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Ze stanowiskiem TK koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej.
Także na tle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw - a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa - szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).
Reasumując, z faktu, iż dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach szczegółowo określonych w akcie podustawowym (rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego) czy wewnętrznym (np. regulaminie czy statucie stowarzyszenia lub zrzeszenia), nie należy wywodzić tego, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżone zapatrywanie NSA przyjął na gruncie statusu radnego jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, że zapewnienie radnemu dostępu do informacji w trybie określonym w statucie tej jednostki (np. w drodze interpelacji) nie wyłącza możliwości skorzystania przez niego z trybu opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13).
Przenosząc dotychczasowe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że z tego, iż R.J. może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować, czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.
Jak wyjaśniono wyżej, same przepisy Statutu PZŁ - jako aktu podustawowego, wewnętrznego - nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek skarżącego o informację w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony przez adresata w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.