II SAB/WA 109/24

II SAB/Wa 109/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2112/24 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 190 w zw. z art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. na rzecz Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w [...] (dalej: "skarżąca", "szkoła") wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "PUP"), w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na 11 pytań (ponumerowanych od 1 do 11) dotyczących funkcjonowania PUP, w szczególności działań podejmowanych w zakresie rozpatrywania wniosków o organizację robót publicznych i prac interwencyjnych.
W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor PUP") udzielił skarżącej odpowiedzi na pytania nr: 1, 2, 4, 6, 8, 9 i 11. Natomiast w odniesieniu do pytań nr: 3, 5, 7 i 10 stwierdził, że dotyczą one informacji publicznej przetworzonej, dlatego wezwał szkołę do wykazania, iż za udostępnieniem informacji objętych ww. pytaniami przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Motywując przyjętą kwalifikację, organ podał, że nie posiada informacji w żądanej przez szkołę formie, a przygotowanie jej wymaga przeprowadzenia takich czynności jak: dokonanie szczegółowej analizy wszystkich wniosków (o zorganizowanie prac interwencyjnych i robót publicznych, które wpłynęły do PUP w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r.), ich zsumowania oraz dokonania zestawień według wskazanych przez skarżącą kryteriów, bez możliwości korzystania z prostych funkcji wyszukiwania w systemach wewnętrznych PUP. Dopiero w wyniku ww. działań możliwe będzie ustalenie i przygotowanie odpowiedzi na zagadnienia opisane w pytaniach nr: 3, 5, 7 i 10.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, szkoła (w piśmie z [...] kwietnia 2021 r.) wskazała, iż wnioskowane informacje służą wykorzystaniu dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Celem nadrzędnym posiadania żądanej informacji, w ocenie skarżącej, było poznanie sposobu rozpatrywania wniosków o organizację robót publicznych i/lub prac interwencyjnych, a także mechanizmów weryfikacji wniosków oraz równego traktowania wszystkich pracodawców, gdyż szkoła korzystała z takiej formy pomocy. Zdaniem skarżącej, pozyskanie ww. informacji nie wymaga podjęcia skomplikowanych czynności i nadmiaru pracy, a to ze względu na posiadanie przez organ odpowiednich rejestrów i zbiorów danych.
Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor PUP odmówił szkole udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr: 3, 5, 7 i 10 wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z [...] lipca 2021 r. uchylono w całości zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi PUP.
Pismem z [...] września 2021 r. szkoła (reprezentowana przez radcę prawnego S. K.) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora PUP, domagając się: zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań nr: 3, 5, 7 i 10; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że po wydaniu decyzji przez SKO nie otrzymała żadnej informacji o sposobie rozpatrzenia jej wniosku informacyjnego. Szkoła powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, iż w wypadku uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, termin z art. 13 u.d.i.p. do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, tj. SKO. Tymczasem skarżąca nie otrzymała ani żądanej informacji ani powiadomienia, że jej wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie, ze wskazaniem przyczyn opóźnienia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż wniesienie skargi w niniejszej sprawie powinno zostać poprzedzone ponagleniem. Przywołał w tym kontekście następujące wyroki NSA:
( z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2948/21, akcentujący wąskie odesłanie w u.d.i.p. do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), odnoszące się wyłącznie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania - art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Według NSA, ww. przepis należy w ten sposób interpretować, że ponaglenie jest wymagane, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu;
z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 56/21, w którym zaznaczono, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. należy odróżnić dwa odmienne co do charakteru postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej:
- postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji, oparte wyłącznie na przepisach u.d.i.p., która nie przewiduje środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości organu przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Skoro w postępowaniu tym, z założenia nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz udostępnia informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej lub pisemnie informuje o braku możliwości jej udostępnienia, to znaczy, że nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie k.p.a., wobec czego nie znajduje zastosowania art. 37 § 1 k.p.a.,
- postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które toczy się na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów k.p.a., w tym także art. 37 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest już bowiem kwestia dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, lecz sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji.
Zatem z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy (stosownie do ww. decyzji SKO), na etapie ponownego rozpoznania sprawy niewątpliwie zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.p.a., a to przemawia za koniecznością skorzystania ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego.
Niezależnie do powyższego stanowiska, Dyrektor PUP uznał skargę szkoły za niezasadną, gdyż skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. nie wykazała interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. W dniu [...] września 2021 r. organ wysłał szkole decyzję odmowną, która została jej doręczona [...] września 2021 r.
Pismem z [...] marca 2022 r. skarżąca poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Dyrektor PUP odmówił jej udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań nr: 3, 5, 7 i 10 wniosku. Dodała, że decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją SKO z [...] marca 2022 r. nr [...].
W takiej sytuacji - w ocenie skarżącej - postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia pytań nr: 3, 5, 7 i 10 wniosku z [...] kwietnia 2021 r. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dlatego też szkoła zmodyfikowała skargę, wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora PUP do załatwienia sprawy.
Wyrokiem z 16 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora PUP do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w punkcie 1) oraz zasądził od organu na rzecz szkoły kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (w punkcie 2).
W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Dyrektor PUP był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji, a objęty żądaniem zakres (przedmiot) wniosku stanowił informację publiczną. Jednocześnie tutejszy Sąd skonstatował, iż ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a., zaś przedmiotem postępowania zainicjowanego przez szkołę jest udzielenie informacji publicznej. Uchylenie decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza, że sprawa prowadzona jest na nowo w oparciu o przepisy k.p.a., a organ jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie. Mianowicie organ powinien ponownie rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co może zakończyć się również dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Stosowanie przepisów k.p.a. byłoby możliwe w toku sprawy dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej na mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie byłoby uzależnione od tego, czy w odpowiedzi na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja odmowna czy też nie. Decyzja kasacyjna SKO spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. na podstawie u.d.i.p. (a nie na podstawie k.p.a.).
Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że od dnia wydania decyzji SKO do dnia wniesienia skargi Dyrektor PUP nie udzielił żadnej informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku, pomimo upływu terminu, jaki został określony w art. 13 u.d.i.p., jak również nie zawiadomiono skarżącej, iż wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie wraz ze wskazaniem przyczyn opóźnienia.
Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchylono punkt 2 ww. wyroku tutejszego Sądu z 16 maja 2022 r. i zasądzono na rzecz szkoły kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] lipca 2022 r. o uzupełnienie wyroku, wyrokiem z 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, dodano punkt 3 w brzmieniu: "stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Orzeczenie to nie zostało zaskarżone.
W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, sprostował oczywistą omyłkę pisarską w komparycji ww. wyroku z 4 października 2022 r.
Od orzeczenia tutejszego Sądu z 16 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, Dyrektor PUP wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Wyrokiem z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 9/23, NSA: uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; uchylił punkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego; odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności podkreślił, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. U.d.i.p. będąca ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, iż "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a., w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość >>może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia<<. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (vide wyroki NSA: z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18 i z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18).
W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została wniesiona pismem z [...] września 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi, powodem jej wniesienia był brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie punktów 3, 5, 7 i 10 wniosku, po uchyleniu przez SKO decyzją z [...] lipca 2021 r. odmownej decyzji Dyrektora PUP z [...] czerwca 2021 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia ww. decyzji SKO z [...] lipca 2021 r. wynika natomiast, że powodem takiego rozstrzygnięcia był brak możliwości zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości stanowiska Dyrektora PUP wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Po uchyleniu decyzji odmownej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ winien zatem na nowo rozpoznać wniosek złożony na podstawie przepisów u.d.i.p. W dacie złożenia skargi na bezczynność sprawa powróciła do etapu początkowego i wymagała na tym etapie ponownej analizy charakteru prawnego żądanej informacji, zaś załatwienie spornego wniosku nadal mogło nastąpić w formie czynności materialno-technicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, należało uznać, że wniesienie przedmiotowej skargi, na tym etapie postępowania, nie wymagało uprzedniego złożenia ponaglenia, skoro - po wydaniu decyzji kasatoryjnej - podstawą rozpoznania wniosku były przepisy u.d.i.p., a nie przepisy k.p.a.
W opisanym wyżej zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji Sąd kasacyjny ocenił jako prawidłowe.
Natomiast, jak wskazał NSA, zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie rozstrzygnięcie winien wydać Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy dojdzie do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej już po wniesieniu skargi na bezczynność organu.
W tym kontekście Sąd kasacyjny przypomniał, że art. 149 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. stanowił, iż "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wtedy w orzecznictwie problem prawny, czy w takim przypadku oddalać skargę czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa), w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego, czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nierozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie, czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu, stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 p.p.s.a. ma bowiem następującą treść:
"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".
Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu), sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie", zawarte obecnie w § 1a art. 149 p.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 (grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku, gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149 p.p.s.a., budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne ww. zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Nie jest to jednak element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 977/21).
W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli został przekroczony przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji mógł na gruncie niniejszej sprawy zastosować w przypadku stwierdzenia bezczynności art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie zaś art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem, w chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia organ załatwił złożony przez szkołę wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmownej. Wyraźnego zaznaczenia przy tym wymaga to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie otrzymał w tym zakresie stosowną informację (vide pismo skarżącej z [...] marca 2022 r. – karta nr 22 oraz pismo organu z [...] kwietnia 2022 r. – karta nr 36 akt sądowych sprawy). W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie powinien orzekać o zobowiązaniu Dyrektora PUP do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Podniesione okoliczności, uzasadniające stwierdzenie, że tutejszy Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej bezczynności w sposób niepełny, zaś istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, nie pozwoliły Sądowi kasacyjnemu na jej rozstrzygnięcie w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Dlatego NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także uchylił punkt 1 postanowienia tego Sądu z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, będący integralną częścią zaskarżonego wyroku.
Sąd kasacyjny zalecił, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, skontrolował, czy w sprawie, której dotyczy skarga, Dyrektor PUP dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie pytań: 3, 5, 7 i 10 tego wniosku. Rozpoznając ponownie skargę, tutejszy Sąd winien ustalić datę doręczenia Powiatowemu Urzędowi Pracy w [...] decyzji organu odwoławczego, tj. decyzji SKO z [...] lipca 2021 r. wraz z aktami sprawy. Termin do załatwienia sprawy, określony w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., należy bowiem liczyć od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, jak trafnie podniosła skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przekazanym zakresie - zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przyjmuje się, iż wykładnia prawa, wyrażona w wyroku Sądu kasacyjnego, jest wiążąca w sprawie dla Sądu pierwszej instancji, gdy dotyczy zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne zaprezentowane w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Sądu kasacyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide R. Hauser [red.], M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).
W konsekwencji należy uznać, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Realizując zalecenia Sądu kasacyjnego, zamieszczone w obszernie opisanym wyżej wyroku z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 99/23, Sąd pierwszej instancji (pismem z [...] marca 2024 r.) wezwał organ do uzupełnienia, w terminie 7 dni, akt administracyjnych sprawy poprzez przedstawienie dokumentu (np. zwrotnego potwierdzenia odbioru) wskazującego datę doręczenia mu decyzji SKO z [...] lipca 2021 r. nr [...] wraz z aktami sprawy.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor PUP (przy piśmie z [...] marca 2024 r.) przedłożył:
- wydruk raportu pisma przychodzącego z systemu elektronicznego dokumentów PSZ.eDOK potwierdzający datę doręczenia ww. decyzji SKO z [...] lipca 2021 r., tj. [...] lipca 2021 r.;
- kopertę, w której została doręczona ww. decyzja - widnieje na niej data stempla pocztowej placówki nadawczej, tj. Urzędu Pocztowego [...]: [...] lipca 2021 r.;
- kopię ww. decyzji z datą wpływu do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]: [...] lipca 2021 r.
Jednocześnie Dyrektor PUP w ww. piśmie z [...] marca 2024 r. oświadczył, iż nie jest w posiadaniu innych dokumentów wskazujących datę doręczenia decyzji SKO z [...] lipca 2021 r.
Zdaniem tutejszego Sądu, w oparciu o ww. dokumenty trzeba przyjąć, że organ otrzymał ww. decyzję wraz z aktami sprawy w dniu [...] lipca 2021 r., zaś wniosek informacyjny szkoły w zakresie pkt 3, 5, 7 i 10 rozpoznał decyzją z [...] lutego 2022 r., a zatem po upływie prawie siedmiu miesięcy od doręczenia mu decyzji SKO z aktami administracyjnymi. Tymczasem w myśl przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W związku z tym, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji (także w ramach uprzednio wydanego w dniu 16 maja 2022 r. wyroku) wniosek szkoły z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie pkt: 3, 5, 7 i 10 został zrealizowany, należało stwierdzić, iż Dyrektor PUP dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, o czym tutejszy Sąd, ponownie rozpoznający sprawę, orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponad sześciomiesięczna zwłoka organu w rozpatrzeniu części pytań z wniosku szkoły - w kontekście, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14-dniowego terminu - ma charakter rażący. Termin ten otworzył się od doręczenia decyzji SKO organowi, a więc do [...] lipca 2021 r. Dyrektor PUP winien ponownie rozpoznać wniosek we wskazanym zakresie. Dla dokonania oceny, czy w sprawie bezczynność miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ.
Oceniając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że po wpływie ww. decyzji oraz akt sprawy, organ zawiadomił szkołę (pismem z [...] stycznia 2022 r.) w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał termin załatwienia sprawy - [...] lutego 2022 r. Jako przyczynę zwłoki podał zbieranie i uzupełnianie materiału dowodowego. W tym miejscu należy przypomnieć Dyrektorowi PUP, iż uchylenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza, że sprawa prowadzona jest na nowo w oparciu o przepisy k.p.a., a organ jest zobowiązany do wydania (kolejnej) odmownej decyzji administracyjnej. Otóż organ, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku informacyjnego (w trybie przepisów u.d.i.p.) mógł też dokonać czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Stosowanie przepisów k.p.a. byłoby możliwe w toku sprawy dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem niedopuszczalne było zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a., jak i przewidzianych w k.p.a. terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Ponadto odnotować trzeba, że pomimo powołania się przez organ w ww. zawiadomieniu z [...] stycznia 2022 r. na gromadzenie materiału dowodowego, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Dyrektor PUP podejmował jakiekolwiek czynności w tym przedmiocie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku orzekł, iż bezczynność Dyrektora PUP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (radcy prawnego) w wysokości 480 zł, Sąd rozstrzygnął w pkt 3 sentencji wyroku na mocy o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.