II SAB/Wa 107/12

II SAB/Wa 107/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Kołodziej
Olga Żurawska-Matusiak
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2244/12 - Wyrok NSA z 2013-01-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4  ust. 1  pkt 5 i  ust. 3,  art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2004 nr 249 poz 2497
par. 8  ust. 1,  par. 16,  par. 17
Rozporządzenie Minitra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych  do ich wydawania
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. asyst. sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia F. na bezczynność Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązuje Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia F. z dnia 1 sierpnia 2011 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Instytutu Techniki Budowlanej z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie F. zwróciło się do Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej z prośbą o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w formie pisemnej lub elektronicznej, listy laboratoriów badawczych, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (Dz. U. Nr 249. poz. 2497 ze zm.).
W odpowiedzi Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazał, że w procedurach akrobacyjnych, prowadzonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania, uznawane są wyniki badań przeprowadzonych w laboratoriach i metodami, które mają akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Lista laboratoriów akredytowanych przez Polskie Centrum Akredytacji i zakresy tych akredytacji dostępne są na stronach internetowych Polskiego Centrum Akredytacji pod niżej podanym adresem – i w dalszej części pisma podał adres strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji.
W dniu 16 lutego 2012 r. Stowarzyszenie F. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej w zakresie braku udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2011 r. informacji publicznej, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.
W konkluzji skargi Stowarzyszenie wnosiło o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2011 r.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż na stronie internetowej Polskiego Centrum Akredytacji, wskazanej przez Dyrektora Instytutu, nie można wyodrębnić podmiotów, które posiadają akredytacje. O ile odesłanie do tej bazy jednostek przeprowadzających wyniki badań wyrobów budowlanych czyni zadość żądaniu w aspekcie § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to z uwagi na fakt, iż przedmiotem wniosku była lista wszystkich laboratoriów wymienionych w powołanym przepisie - tj. również laboratoriów zagranicznych, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych, oraz laboratoriów notyfikowanych Komisji Europejskiej - zgodnie z dyrektywą Rady 89/106/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zbliżenia ustaw i aktów wykonawczych Państw Członkowskich dotyczących wyrobów budowlanych (Dz. Urz. WE L40 z 11.02.1989, ze zm.), a także innych laboratoriów krajowych i zagranicznych, z którymi jednostka aprobująca zawarła porozumienie w tym zakresie – udostępniona w taki sposób informacja nie jest kompletna. Zatem w ocenie skarżącego bezczynność dotyczy braku odpowiedzi dotyczącej listy laboratoriów, opisanych w § 8 ust 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia. Skarżący podkreślił, iż wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony internetowej, zawierającej rzekomo żądaną informację, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe zatem było załatwienie wniosku z dnia 1 sierpnia 2011 r. poprzez odesłanie zainteresowanego do stron Polskiego Centrum Akredytacyjnego.
Skarżący twierdził także, iż Instytut Techniki Budowlanej jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia żądanej informacji. Twierdzenie to wywodził z przepisów ustrojowych, to jest: ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz.618); zarządzenia Ministra Budownictwa z dnia 29 lipca 1949 r. o utworzeniu Instytutu Techniki Budowlanej (M.P. Nr A-49, poz.689), zmienionego zarządzeniami Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej: Nr 9/0rg z dnia 26 marca 1986 r., Nr 41 lOrg z dnia 2 lipca 1986 r. oraz Nr 21/0rg z dnia 15 kwietnia 1987 r.; rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 października 2004 r. w sprawie połączenia Instytutu Techniki Budowlanej i Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Budownictwa Inżynieryjnego "Hydrobudowa" (Dz. U. Nr 231, poz. 2320); rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie Połączenia Instytutu Techniki Budowlanej i Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Przemysłu Elementów Wyposażenia Budownictwa "Metalplast" (Dz. U. Nr 261, poz. 2193); rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie połączenia Instytutu techniki Budowlanej i Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Techniki Instalacyjnej "Instal" (Dz. U. Nr 56, poz.371).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej podniósł, iż Instytut Techniki Budowlanej jest instytutem badawczym. Nie jest organem administracji, ani też w zakresie objętym skargą nie realizuje zadań z zakresu administracji publicznej. Nie wydał rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji ani o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji. Tym samym - nie zachodzą podstawy aby Instytut podlegał przepisom ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak organ ani też jak podmiot, który odmówił udzielenia informacji publicznej, czy nie udzielił jej wnioskodawcy.
W zakresie meritum sprawy, Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej podkreślił, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawierał prośbę o przedstawienie listy laboratoriów badawczych, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania. W tym też zakresie informacja została udzielona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. poprzez wskazanie strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji. Wskazana przez Instytut strona www jest stroną prowadzoną przez Polskie Centrum Akredytacji i zawiera "Wykaz laboratoriów badawczych akredytowanych w oparciu o normę PN-EN ISO/IEC 17025" . Zgodnie z art. 15 ustawy o systemie zgodności - akredytacja jest udzielana przez Polskie Centrum Akredytacji, zaś zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powołanego we wniosku skarżącego - jednostka aprobująca uznaje wyniki badań "laboratoriów akredytowanych zgodnie z przepisami o systemie oceny zgodności". Do strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji odsyła także Instytut na swojej stronie internetowej w zakresie laboratoriów akredytowanych, których wyniki badań są uznawane w prowadzonych przez Instytut postępowaniach aprobacyjnych. Z tych przyczyn, wobec udzielenia informacji publicznej, zarzut bezczynności jest bezpodstawny.
Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej podkreślił, iż zastrzeżenia co do udzielenia informacji publicznej Stowarzyszenie podniosło dopiero w lutym 2012 r., w skardze i nadto rozszerzyło zakres wniosku z dnia 1 sierpnia 2011 r. o informacje określone w treści § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia.
W konkluzji odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej wnosił o jej odrzucenie.
Na rozprawie pełnomocnik Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej wyjaśnił, iż Instytut jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże nie na zasadach jak organ administracji, gdyż takim organem nie jest.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10, s. 526).
Skarga jest w znacznej części zasadna.
W sprawie jest bezsporne, iż informacja, żądana pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r., jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z treścią § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (Dz. U. Nr 249. poz. 2497 ze zm.), Instytut Techniki Budowlanej jest upoważniony do udzielania, uchylania i zmiany aprobat technicznych. Zgodnie z treścią § 17 tego rozporządzenia może, przy współpracy z jednostkami aprobującymi, prowadzić centralny rejestr i zbiór udzielonych i uchylonych aprobat technicznych.
Powyższe, wraz ze wskazanymi przez skarżącego przepisami ustrojowymi, dotyczącymi Instytutu, to jest: ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618); zarządzenia Ministra Budownictwa z dnia 29 lipca 1949 r. o utworzeniu Instytutu Techniki Budowlanej (M.P. Nr A-49, poz. 689), zmienionego zarządzeniami Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej: Nr 9/0rg z dnia 26 marca 1986 r., Nr 41 lOrg z dnia 2 lipca 1986 r. oraz Nr 21/0rg z dnia 15 kwietnia 1987 r.; rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 października 2004 r. w sprawie połączenia Instytutu Techniki Budowlanej i Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Budownictwa Inżynieryjnego "Hydrobudowa" (Dz. U. Nr 231, poz. 2320); rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie Połączenia Instytutu Techniki Budowlanej i Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Przemysłu Elementów Wyposażenia Budownictwa "Metalplast" (Dz. U. Nr 261, poz. 2193); rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie połączenia Instytutu techniki Budowlanej i Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Techniki Instalacyjnej "Instal" (Dz. U. Nr 56, poz. 371), wskazują, iż Instytut Techniki Budowlanej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt. 5 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jest bowiem jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne i nadto, jako jednostka aprobująca (w rozumieniu wskazanego wyżej § 8 rozporządzenia z dnia 8 listopada 2004 r.), powinna być w posiadaniu informacji, żądanej we wniosku z dnia 1 sierpnia 2011 r. przez Stowarzyszenie F.
Wskazać także należy, iż wniosek skarżącego z dnia 1 sierpnia 2011 r. dotyczył całości ust. 1 § 8 rozporządzenia z dnia 8 listopada 2004 r. (to jest wszystkich trzech punktów wskazanego ustępu), co dobitnie wynika z jego treści.
Należy zatem rozstrzygnąć, czy pismo Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowiło prawidłowe wykonanie obowiązku informacyjnego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W sprawie bezsporne jest, iż żądana informacja nie została zamieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, zatem zgodnie z treścią art. 10 przedmiotowej ustawy jest ona udostępniana na wniosek, w sposób i terminie określonym w art. 12 i 13 ustawy. Skoro w niniejszej sprawie nie jest możliwe odesłanie zainteresowanego do odpowiedniej strony w Biuletynie Informacji Publicznej, utworzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 10, poz. 68), wydanym na podstawie art. 9 ustawy - udzielenie informacji następuje wprost, z ewentualnym zastosowaniem art. 15 i art. 16 ustawy.
Z analizy powyższych przepisów wynika, iż udzielenie informacji publicznej poprzez odesłanie zainteresowanego do strony internetowej innego podmiotu, - tu Polskiego Centrum Akredytacji, nie stanowi wykonania obowiązku informacyjnego w sposób zgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dlatego Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej powinien udostępnić żądany przez Stowarzyszenie F. wykaz laboratoriów badawczych, o których mowa w § 8 rozporządzenia z dnia 8 listopada 2004 r., albo w formie elektronicznej, albo pisemnej (gdyż takie dwie formy do wyboru wskazało zainteresowane Stowarzyszenie we wniosku).
Z tych względów, Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej pozostawał w bezczynności. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż: po pierwsze informacja, mimo iż udzielona niezgodnie z zasadami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiła dla zainteresowanego Stowarzyszenia pewną odpowiedź i nastąpiła w terminie zakreślonym w art. 13 ustawy, a po drugie zainteresowane Stowarzyszenie zastrzeżenia co do treści udzielonej odpowiedzi zgłosiło dopiero po blisko pół roku od jej uzyskania. Zatem to Stowarzyszenie wykazało się opieszałością w realizowaniu swoich uprawnień, zaś Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej mógł zasadnie uważać, iż udzielona w dniu [...] sierpnia 2011 r. odpowiedź satysfakcjonuje zainteresowane Stowarzyszenie.
Reasumując, Dyrektor Instytutu Techniki Budowlanej powinien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenia F. z dnia 1 sierpnia 2011 r. zgodnie z zasadami ustawy o dostępie do informacji publicznej, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W skardze czytelny jest zarzut nieprawidłowego usystematyzowania na wskazanej przez Dyrektora Instytutu Techniki Budowlanej stronie internetowej Polskiego Centrum Akredytacji laboratoriów badawczych, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 listopada 2004 r., jednakże ta część skargi jest poza zakresem orzeczniczym sądów administracyjnych w sprawie ze skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Sądy administracyjne nie dokonują także w tym postępowaniu oceny przydatności dla zainteresowanego informacji, którą dany podmiot dysponuje.
Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.