II SAB/WA 104/25

II SAB/Wa 104/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 1 pkt 5 art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W piśmie z [...] kwietnia 2024 r., skierowanym do Prezesa Polskiego Związku [...] (dalej: "PZ[...]", "Związek", "organ"), G. B. (dalej: "skarżący"), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), zawarł wniosek o udzielenie następujących informacji:
- na bazie jakich przepisów prawa, przepisów PZ[...] lub [...] powstał ten potworek zwany "Półfinałami Mistrzostw Polski Niewidomych i Słabowidzących"?
- dlaczego mogło zagrać tylko 32 mężczyzn, a dowolna liczba kobiet?
- kto i dlaczego wpadł na pomysł, aby mistrzostwa kobiet zostały rozegrane z teoretycznie najsilniejszą grupą mężczyzn?
- czy T. otrzymała wynagrodzenie za jeden turniej czy za dwa? (jednocześnie wskazując, że nie chodzi o wysokość wynagrodzenia, ale o ilość tych wynagrodzeń).
Następnie pismem z [...] lipca 2025 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PZ[...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] kwietnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej, w której to skardze zarzucił naruszenie:
art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującym swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązania PZ[...] do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie otrzymał odpowiedzi na pismo z [...] kwietnia 2024 r. oraz zawarł krytyczne uwagi pod adresem osób kierujących PZ[...], twierdząc, że próbują one ukryć nieprawidłowości, do których doszło na Półfinałach Mistrzostw Polski Niewidomych i Słabowidzących w 2024 r. w Pokrzywnej, a także bezpodstawnie pomawiają go, wszczynając postępowanie dyscyplinarne.
W odpowiedzi na skargę PZ[...] podał, że jest stowarzyszeniem o statusie polskiego związku sportowego zgodnie z rozdziałem 3 ustawy o sporcie, a nie organem administracji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Związek podkreślił, iż nie otrzymał od skarżącego żadnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, który chociaż w podstawowym wymiarze spełniałby wymagania formalne dla takiego wniosku. Dalej organ wskazał, że pisma z [...] i [...] marca 2024 r. skarżący kierował do osoby prywatnej – K. T., która - poza wykonaniem zlecenia - nie pełniła i nie pełni żadnej funkcji w PZ[...], jak również nie jest upoważniona do udzielania informacji publicznej o działalności Związku. Skarżący przesyłał też do PZ[...] korespondencję mającą wyraźnie charakter pieniaczy (mimo iż jej tytuł sugerował wezwanie do zawarcia ugody), a dowodem tego są zamieszczone w niej żądania zmiany nazwy turnieju na "Puchar Prezesa [...]" oraz sporządzenia odpowiedzi osobiście przez prezesa zarządu Związku, podczas gdy, zgodnie z zasadami reprezentacji oraz Regulaminem Pracy Zarządu PZ[...], odpowiedzi powinien udzielić [...] zarządu ds. sportu osób z niepełnosprawnościami. Jak zaznaczył organ, skarżący nie akceptuje wyjaśnień ww. [...], zaś pisma kierowane przez skarżącego do Związku, które zawierają stwierdzenia obraźliwe oraz insynuacje wobec osób funkcyjnych PZ[...], są pozostawiane bez odpowiedzi.
Próbując zrekonstruować tok myślenia skarżącego i starając się odpowiedzieć co do meritum na pytania z wniosku, Związek poinformował, że:
zgodnie z art. 13 ustawy o sporcie, PZ[...] ma wyłączne prawo ustalania reguł sportowych i organizacyjnych obowiązujących w Polsce w sporcie [...]. Uchwałą zarządu Związku z [...] lutego 2021 r. nr [...] zostały przyjęte: Regulamin Półfinału Mistrzostw Polski Niewidomych i Słabowidzących oraz Regulamin Mistrzostw Polski Niewidomych i Słabowidzących Kobiet. Dokumenty te nadal obowiązują i w roku 2024 stanowiły podstawę realizacji zawodów;
w myśl pkt 11.5 obu ww. regulaminów, prawo ostatecznej interpretacji zapisów regulaminowych należy do organizatora, a złożenie zgłoszenia do udziału traktowane jest na równi z akceptacją postanowień regulaminu;
ze względu na niezbyt dużą frekwencję w tych zawodach w latach ubiegłych, decyzją [...] zarządu ds. sportu osób z niepełnosprawnością, podjętą w porozumieniu z sędzią głównym, przyjęto łączne rozegranie zawodów w roku 2024, w tym samym miejscu i terminie, z powodów organizacyjno-ekonomicznych;
ogólna liczba uczestników została ustalona według dostępności miejsc;
K. T. za pracę wykonaną w dniach [...]-[...] marca 2024 r. otrzymała wynagrodzenie jednorazowym przelewem bankowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, iż w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął w danej sprawie wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).
Bezsprzecznie PZ[...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2024 r., poz. 1488 ze zm.), w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie może być utworzony polski związek sportowy. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ww. ustawy, polski związek sportowy ma wyłączne prawo:
1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie;
2) ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie;
powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paralimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy;
reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych.
Pozycję Związku jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej potwierdzają również następujące zapisy Statutu PZ[...]:
• Polski Związek [...], zwany dalej "Związkiem" lub w skrócie "PZ[...]", jest polskim związkiem sportowym, zrzeszającym stowarzyszenia, kluby i organizacje [...] (§ 1 ust. 1 Statutu PZ[...]);
• PZ[...] działa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy o sporcie, ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawy prawo o stowarzyszeniach, zapisami niniejszego statutu oraz zgodnie z przepisami międzynarodowymi Międzynarodowej [...] ([...]) oraz Europejskiej Unii [...] (ECU), których jest członkiem (§ 4 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 Statutu PZ[...]);
• Celem Związku jest rozwój i popularyzacja sportu [...], organizacja i prowadzenie współzawodnictwa sportowego, koordynacja działań wojewódzkich związków [...], ze szczególnym uwzględnieniem wyczynu sportowego w grze bezpośredniej, w rozwiązywaniu zadań [...], w grze korespondencyjnej i kompozycji [...] oraz ustanawianie i realizacja reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym w sporcie [...], z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie. Celem związku jest również prowadzenie działań w zakresie pożytku publicznego, w szczególności wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej, a także prowadzenie działań w zakresie propagowania kultury, w szczególności wiedzy historycznej na temat [...] (§ 9 ust. 1 Statutu PZ[...]).
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 przykładowo wylicza rodzaje informacji publicznej podlegające udostępnieniu. Są wśród nich wymienione informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
W ocenie tutejszego Sądu, pytania zadane przez skarżącego w ramach wniosku informacyjnego (zawartego w piśmie z [...] kwietnia 2024 r.) nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Pytanie z pierwszego tiret dotyczy reguł gry i unormowań związanych z organizacją mistrzostw, które określają stosowne regulaminy, a mianowicie Regulamin Półfinału Mistrzostw Polski Niewidomych i Słabowidzących oraz Regulamin Mistrzostw Polski Niewidomych i Słabowidzących Kobiet. Pytanie ujęte w drugim i trzecim tiret odnoszą się do wewnętrznych spraw organizacyjnych (technicznych) i porządkowych PZ[...] związanych wprawdzie z realizacją wydarzenia sportowego, ale nieprzesądzających o kierunkach działania Związku. Także pytanie z czwartego tiret nie stanowi informacji publicznej, bo porusza techniczną kwestię sposobu wypłaty (liczby wynagrodzeń) przeznaczonych dla K. T. - osoby niepełniącej żadnych funkcji w Związku, która wykonywała prace zlecone na rzecz organu podczas wydarzenia sportowego. Nie chodziło więc o kwotę środków publicznych wydatkowanych przez PZ[...] w ramach danego wydarzenia sportowego bądź na rzecz określonych osób pełniących funkcje publiczne, a jedynie o liczbę wynagrodzeń wypłaconych osobie prywatnej.
W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie u.d.i.p. daje prawo uzyskania informacji o sprawach publicznych, ale nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP są związane z powstaniem informacji publicznej. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji RP odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Oznacza to, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Cechą dokumentów wewnętrznych jest zatem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne mogą mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a więc nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (vide wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 3061/23 i powołane w nim wyroki NSA: z 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21; z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14 i z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14).
Informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu, czyli pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. W ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ może odnosić się wyłącznie do danych, które są przez niego gromadzone. Wnioskiem informacyjnym mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6484/21 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie tak, aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (vide M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5).
W przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p.
W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zawarty w skierowanym do Prezesa Związku piśmie z [...] kwietnia 2024 r., które - wobec zawartych w nim obraźliwych dla adresata treści - pozostawiono bez odpowiedzi, przy czym w odpowiedzi na skargę organ starał się odpowiedzieć na pytania wniosku. Jednakże w związku z tym, że wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o walorze publicznym, nie można skutecznie zarzucić PZ[...] bezczynności w jego rozpoznaniu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.