II SAB/Wa 100/20

II SAB/Wa 100/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-06-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3341/21 - Wyrok NSA z 2023-04-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1 i art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1 i par 1a, art. 151 oraz art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Fizjoterapeutów do rozpatrzenia wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Krajowej Rady Fizjoterapeutów na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący"’, "[...]") wystąpił do Krajowej Izby Fizjoterapeutów o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu protokołu z [...] Posiedzenia [...] Rady Fizjoterapeutów (dalej: "[...]", "organ"), które odbyło się w dniach [...] i [...] maja 2019 r., poprzez przesłanie ww. dokumentu drogą elektroniczną na adres: [...]
Pismem z [...] lipca 2019 r. KRF poinformowała skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), że wniosek z [...] lipca 2019 r. zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż do [...] września 2019 r. Jako powód przedłużenia terminu podano konieczność pogłębionej analizy charakteru prawnego protokołu z uwagi na jego treść i bardzo szeroki zakres informacji w nim zawartych oraz kwestie organizacyjne związane ze sposobem pracy organu.
Następnie w piśmie z [...] września 2019 r. [...] wskazała skarżącemu, iż żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, ponieważ ma charakter ściśle wewnętrzny. Zewnętrzne efekty posiedzenia w postaci uchwał [...] są dostępne dla każdego zainteresowanego na stronie internetowej Krajowej Izby Fizjoterapeutów.
W dniu [...] września 2019 r. skarżący złożył do organu pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", podnosząc, że żądana przezeń informacja stanowi informację publiczną, a nie dokument wewnętrzny, albowiem protokół, na podstawie którego podejmuje się decyzje czy uchwały, ma charakter publiczny z racji tego, iż jego treść jest tworzona nie na wewnętrzne potrzeby Krajowej Izby Fizjoterapeutów, lecz na potrzeby podmiotów zewnętrznych, co umożliwia wykonywanie kontroli społecznej.
KRF w skierowanym do skarżącego piśmie z [...] października 2019 r. podtrzymała uprzednio zajęte stanowisko, zgodnie z którym żądany dokument nie stanowi informacji publicznej ze względu na jego ściśle wewnętrzny charakter.
Pismem z [...] lutego 2020 r. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRF w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2
u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się:
1) zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności,
2) stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł,
4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi [...] podniósł, że wniosek z [...] lipca 2019 r. dotyczył udostępnienia informacji i skanów dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia KRF, które miało miejsce w dniach [...] i [...] lipca 2019 r. Zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, iż KRF jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
[...] zaznaczył, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Protokół sprawdza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności.
Jak wskazał skarżący, przedmiotowy protokół może być udostępniony bez konieczności przetwarzania czy dokonywania analiz, bowiem dotyczy dużej grupy zawodowej, która ma prawo posiadać informację o sprawach bezpośrednio jej dotyczących, a nadto jest niezbędna do dalszego prowadzenia działalności zawodowej przez [...].
Skoro skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji, to oczywistym jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi. [...] wyraził też przekonanie, że postępowanie KRF wykazuje znamiona złej woli i stanowi celowe ograniczanie prawa jednostki do informacji w sprawach publicznych oraz możliwości weryfikacji słuszności swoich żądań na drodze sądowej. Jednocześnie podkreślił, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który nie nastąpiło podjęcie wymaganej na gruncie u.d.i.p. czynności.
W odpowiedzi na skargę KRF wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wobec faktu, że skarżący nie złożył do organu wniosku o udostępnienie protokołu z posiedzenia KRF z [...] i [...] lipca 2019 r., a nadto w tych dniach nie odbywało się posiedzenie KRF. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ zażądał oddalenia skargi jako bezzasadnej. Zaakcentował, iż protokół nie jest tworzony na potrzeby zewnętrzne. Żaden przepis ustawy nie nakazuje organowi wykonawczemu samorządu zawodowego fizjoterapeutów sporządzania protokołów z jego posiedzeń. Ze swej natury są to dokumenty, które wytwarzane są na wewnętrzne potrzeby organów samorządu – np. samej KRF lub komisji rewizyjnej.
W piśmie z [...] kwietnia 2020 r., zatytułowanym "Sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej" i stanowiącym uzupełnienie skargi, [...] wyjaśnił, że skarga dotyczyła nieudostępnienia protokołów z posiedzenia, które odbyło się w dniach [...] i [...] maja 2019 r., a nie - jak to omyłkowo wpisano w uzasadnieniu skargi – [...] i [...] lipca 2019 r.
Z kolei KRF w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (pismo z [...] maja 2020 r.) wskazała, że udostępniła skarżącemu uchwały podjęte na posiedzeniu w dniach [...] i [...] maja 2019 r. poprzez odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej,
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że KRF - jako organ Krajowej Izby Fizjoterapeutów, do którego zakresu działania należy (m.in.) reprezentowanie samorządu zawodowego fizjoterapeutów wobec organów państwowych i samorządowych, sądów, organów Narodowego Funduszu Zdrowia, instytucji i organizacji (vide art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty – Dz. U. z 2019 r., poz. 952 ze zm.), jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (vide art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.
Kwestia sporna sprowadzała się do kwalifikacji objętego wnioskiem protokołu z posiedzenia KRF jako dokumentu nieposiadającego waloru informacji publicznej.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Żądane przez skarżącego informacje stanowią, w ocenie Sądu, informację publiczną. Przedmiotem wniosku z [...] lipca 2019 r. jest bowiem protokół z [...] Posiedzenia KRF, które odbyło się w dniach [...] i [...] maja 2019 r. Przedmiotem ww. posiedzenia było (m.in.) ustalenie priorytetowych działań KRF, które należy zakończyć w bieżącej kadencji; dyskusja w sprawie uchwały wyrażającej zgodę na przeprowadzenie kampanii społecznej promującej zawód fizjoterapeuty; rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie przyjęcia definicji fizjoprofilaktyki; rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie kontroli fizjoterapeutów; dyskusje dotyczące: protestu części środowiska fizjoterapeutów, akredytacji szkoleń podyplomowych oraz strategii systemowego działania w celu wprowadzenia w życie zapisów ustawy o zawodzie fizjoterapeuty w różnych jednostkach jak np. zakłady opieki zdrowotnej.
W ocenie Sądu, przedmiot obrad posiedzenia KRF z [...] i [...] maja 2019 r. dotyczy spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich przewidziany został samorząd zawodowy fizjoterapeutów. Sąd nie podziela poglądu organu, iż sporny protokół stanowi jedynie dokument wewnętrzny i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Stanowisko KRF, będącej jednym z organów samorządu zawodowego fizjoterapeutów, w sprawach wchodzących w zakres właściwości tego samorządu odnosi się do spraw publicznych. Informacją o sprawie publicznej jest zatem także treść protokołu z posiedzenia KRF zawierająca nie tylko przebieg prac związanych z rozpatrywaniem projektów uchwał, ale również opis dyskusji nad ważnymi aspektami tak wykonywania zawodu fizjoterapeuty, jak i funkcjonowania samorządu.
Nie czyni zadość wnioskowi z [...] lipca 2019 r. odesłanie skarżącego do strony internetowej [...], na której opublikowano uchwały podjęte w na posiedzeniu KRF w dniach [...] - [...] maja 2019 r. [...] wyraźnie domagał się protokołu z tego posiedzenia, a nie uchwał, które są ogólnie dostępne (vide art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Dlatego Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał KRF do rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Rozpoznając ww. wniosek skarżącego, organ uwzględni ocenę prawną Sądu odnośnie przedmiotu tego wniosku, a także rozważy, czy protokół wymaga zanonimizowania danych osobowych. Jeśli zaś KRF dojdzie do wniosku, iż w sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej z uwagi na ograniczenia wymienione w art. 5 u.d.i.p., wówczas stanowisko to w sposób wszechstronny i wyczerpujący uzasadni w decyzji.
W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność KRF nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd uwzględnił błędną kwalifikację prawną wniosku przez organ, który nie przemilczał ani nie zlekceważył wniosku, prezentując swoje stanowisko w sprawie. Stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości.
Z tego też powodu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku oddalił skargę w zakresie wnioskowanej od organu sumy pieniężnej.
Rozstrzygnięcie, zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku, dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych, zostało podjęte na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.