II SAB/WA 10/22

II SAB/Wa 10/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
659
Hasła tematyczne
Inne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 131/23 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1789
art. 25 art. 28 ust. 3
Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora 1. zobowiązuje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2018 r. o nadanie tytułu profesora M. B. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego M. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu: [...] stycznia 2019 r.), Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (dalej też jako: "Centralna Komisja"), zgodnie z uchwałą Prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2018 r., zwróciła się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "organ", "Prezydent RP") o nadanie dr. hab. M. B. (dalej też jako: "skarżący", "strona") tytułu naukowego profesora nauk społecznych.
Pismem z [...] lutego 2019 r. organ wystąpił do Centralnej Komisji
o przesłanie pełnej dokumentacji postępowania w sprawie wniosku dotyczącego skarżącego. W odpowiedzi Centralna Komisja, przy piśmie z [...] lutego 2019 r., przesłała opinię superrecenzenta, jako dodatkową dokumentację postępowania.
Następnie pismem z [...] maja 2019 r. organ ponownie wystąpił do Centralnej Komisji o przesłanie recenzji wykorzystanych w postępowaniu dotyczącym wniosku
o nadanie skarżącemu tytułu profesora, co uczyniono przy piśmie z [...] maja 2019 r.
Z kolei pismem z [...] lipca 2019 r. organ wystąpił o przekazanie informacji dotyczącej doboru recenzentów, na co odpowiedziała Centralna Komisja pismem
z [...] lipca 2019 r.
Pismem z [...] października 2019 r. skarżący wystąpił do organu o przekazanie mu informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi, pismem z [...] października 2019 r., poinformowano stronę, że wniosek o nadanie tytułu profesora jest w toku procedowania, a o podpisaniu przez Prezydenta RP postanowienia w sprawie nadania tytułu profesora skarżący zostanie poinformowany pisemnie. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych
i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2017r., poz. 1789; dalej też jako: "u.s.n.t.n."), które mają zastosowanie do przedmiotowego postępowania, nie określają terminu, w którym Prezydent RP zobligowany jest do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora.
Pismem z [...] października 2021 r. (data wpływu: [...] października 2021r.) M. B. wniósł do organu ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."). w związku z zaistnieniem stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w przedmiocie nadania tytułu naukowego profesora. Strona wniosła o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. Po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, skarżący wskazał m.in., że pomimo upływu przeszło ponad 32 miesięcy od dnia doręczenia organowi wniosku, organ do dnia wniesienia niniejszego ponaglenia nie przyznał stronie tytułu profesora nauk społecznych. Powyższe stanowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wskazanych w art. 35 k.p.a., którym to terminem Prezydent RP, jako organ administracji publicznej rozstrzygający o uprawnieniach strony
w sprawie administracyjnej, jest związany.
Organ nie udzielił odpowiedzi na ww. ponaglenie.
Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP, przejawiające się w podejmowaniu czynności zbędnych oraz niezmierzających do rozwiązania postępowania w przedmiocie nadania tytułu profesora skarżącemu oraz w nieuprawnionym zaniechaniu nadania skarżącemu tytułu profesora. Autor skargi zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na fakt, że przez przeszło ponad 34 miesiące nie nadał on skarżącemu tytułu profesora nauk społecznych, podczas gdy brak jest przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania przez organ tak długi okres.
Skarżący wniósł o:
1) uwzględnienie niniejszej skargi przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., wobec oczywistej zasadności skargi oraz nadanie skarżącemu tytułu profesora nauk społecznych;
ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o:
2) stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ oraz zobowiązanie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 25 u.s.n.t.n. do niezwłocznego nadania skarżącemu tytułu profesora nauk społecznych;
3) wymierzenie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., organowi grzywny obliczonej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent RP pomimo upływu 34 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku Centralnej Komisji nie nadał skarżącemu tytułu profesora nauk społecznych. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie, nie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby prowadzenie niniejszego postępowania przez tak długi czas. Podniesiono także, że Prezydent RP nie posiada uprawnień do weryfikacji doboru recenzentów kandydatury na profesora, gdyż przepisy u.s.n.t.n. nie przewidują takiego uprawnienia. Uprawnienia organu w tym zakresie ograniczone są do weryfikacji: kompletności wniosku oraz potencjalnego naruszenia praw autorskich przez kandydata. Dobór recenzentów kandydata nie mieści się w tym zakresie.
W konsekwencji, jakiekolwiek wątpliwości organu co do doboru recenzentów - wbrew stanowisku organu - nie mogą stanowić przeszkody do nadania tytułu profesorskiego.
Skarżący wskazał, że organ nie załatwił niniejszej sprawy w terminie wynikającym z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zauważył, że nawet jeśli jednak uznać, że Prezydenta RP nie wiąże żaden termin do nadania skarżącemu tytułu profesora to brak określonego terminu załatwienia sprawy jest irrelewantny dla oceny przewlekłości działania organu administracji publicznej - stan ten zachodzi bowiem, w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to potrzebne (nie zaś gdy dochodzi do przekroczenia terminu wskazanego w ustawie).
Dlatego też, prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie nadania skarżącemu tytułu profesora nauk społecznych przez przeszło ponad 34 miesiące nie znajduje uzasadnienia, a jako takie stanowi postępowanie przewlekłe.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie
o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano na brak kognicji sądu administracyjnego albowiem skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł m.in., że
w polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany, jako organ władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Poszczególne kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa. Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Mając powyższe na względzie, a także porównując pozycję ustrojowo-prawną Prezydenta RP z "klasycznymi" organami administracyjnymi, jak na przykład Radą Ministrów, zakwalifikowanie Prezydenta RP do grupy organów administracji należy uznać za niewłaściwe. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, że pełni on rolę organu administracji publicznej. Podniesiono, że w odniesieniu do Prezydenta RP można mówić
o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta RP, wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Bezsporne przy tym jest, że czynności urzędowe Prezydenta RP nie są wykonywane
w procedurze administracyjnej. Ponadto, w zakresie jakichkolwiek czynności dotyczących kompetencji Prezydenta RP w sferze spraw dotyczących nadawania tytułu profesora, nie można w odniesieniu do Prezydenta RP mówić o wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Dalej organ wyjaśnił, że do postępowania o nadanie tytułu profesora skarżącemu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, zgodnie bowiem z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczęte i niezakończone przed dniem 1 października 2018 r. są przeprowadzane na zasadach dotychczasowych, z tym że jeżeli nadanie stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego lub tytułu profesora następuje po dniu 30 kwietnia 2019 r., stopień lub tytuł nadaje się w dziedzinach i dyscyplinach określonych w nowych przepisach, wydanych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy
z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Podniesiono, że zgodnie z art. 25 u.s.n.t.n., tytuł profesora nadaje Prezydent RP na podstawie wniosku Centralnej Komisji, zaś zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n., Centralna Komisja, w terminie 1 miesiąca od podjęcia uchwały o przedstawieniu kandydata do tytułu, składa do Prezydenta RP wniosek o nadanie tytułu profesora. W świetle tych przepisów, w przypadku nadania tytułu profesora, zachowanie Prezydenta RP nie przyjmuje postaci decyzji administracyjnej. Nie można bowiem uznać, że decyzja Centralnej Komisji o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora i złożenie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora inicjuje kolejne, sformalizowane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania kolejnej decyzji administracyjnej. Nie jest zatem możliwe zakwestionowanie postanowienia o nadanie tytułu profesora na drodze administracyjnej ani skorzystanie z innych środków prawnych. Równocześnie, aby mogło dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania, w zarzucanym przez skarżącego zakresie, musiałby istnieć przepis zobowiązujący Prezydenta RP do wydania decyzji o odmowie nadania danej osobie tytułu profesora (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 195/17). Organ stwierdził zatem, że nie ma przepisów, które zobowiązywałyby Prezydenta RP do odmowy nadania tytułu profesora w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia bądź też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Nie można zatem skutecznie zarzucić Prezydentowi RP przewlekłego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W świetle powyższego, procedura postępowania Prezydenta RP w zakresie nadania tytułu profesora opiera się na normach konstytucyjnych i nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również i reżimowi postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora nie może więc być przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej
w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Ponadto wskazano, że aby akt lub czynność z zakresu administracji podlegały kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych, mieć charakter publicznoprawny, jak również dany akt lub czynność powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Legalis). Natomiast postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a., a żadne z działań podejmowanych w takiej sprawie nie stanowi czynności
z zakresu administracji publicznej, o czym powyżej, ale także nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak więc ze względu na: niemożliwość zakwalifikowania Prezydenta RP do kategorii organów administracji, niewykonywanie przez Prezydenta RP zadań z zakresu administracji publicznej, odrębność działania Prezydenta RP od procedury administracyjnej, konstytucyjną odrębność i autonomiczność pozycji ustrojowej Prezydenta RP oraz brak przedmiotu zaskarżenia skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 58 p.p.s.a.
Organ, odnosząc się zarzutów i twierdzeń skargi, zauważył, że sprawa wniosku Centralnej Komisji o nadanie skarżącemu tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych, który wpłynął do Kancelarii Prezydenta RP w dniu [...] stycznia 2019 r., jest nadal w toku procedowania. Podniósł, że przepisy u.s.n.t.n. nie określają żadnego terminu, w którym Prezydent RP byłby zobligowany do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora, a w konsekwencji brakuje terminu, który mógłby zostać przekroczony przez Prezydenta RP. Z tego względu, nie może również dojść do przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
W świetle powyższego, nie sposób uznać postępowania, w sprawie dotyczącej skarżącego, za prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Za niezasadne organ uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia, że
w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. dotyczące terminów rozpatrzenia sprawy. W sytuacji gdy, jak wykazano powyżej, Prezydent RP nie może być uznany za organ administracyjny, jak również kompetencje Prezydenta RP w zakresie nadawania tytułu profesora nie są realizowane w zakresie działalności administracji publicznej brak jest możliwości stosowania do oceny działania Prezydenta RP w powyższym zakresie norm dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. A zatem zarówno z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych brak jest możliwości uznania, że
w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność Prezydenta RP. W tej sytuacji bezprzedmiotowe są również żądania skarżącego w zakresie wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej jako "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji.
W orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność
z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, LEX nr 3174692 i z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6523/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, jednak organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy, przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta RP postępowania w sprawie nadania dr. hab. M. B. tytułu naukowego profesora nauk społecznych. Poza sporem pozostaje, że Prezydent RP, do dnia wydania niniejszego orzeczenia sądowego, nie rozpatrzył wniosku Centralnej Komisji z [...] grudnia 2018 r. w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość prowadzonego postępowania. Dotyczy to również zaskarżalnych do sądu przejawów bezczynności lub przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W doktrynie prawa podkreśla się, że "(...) można przyjąć, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest z jednej strony wyrazem woli skarżącego wyrażającym niezadowolenie z bierności organu administracji publicznej oraz żądaniem dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem stanu bezczynności organu. Z drugiej zaś strony, traktując skargę w kategoriach procesowych, skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, za pomocą którego skarżący chce doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego,
a w dalszej kolejności do usunięcia bezczynności organu. (por. dla przykładu: M.M., Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym - LEX 2011 - Monografia). Jednocześnie podkreślić należy, że - jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2006 r. - "(...) Bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności (...). Oznacza to, że sąd administracyjny może zastosować ten przepis (tj. art. 149 p.p.s.a.), gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a artykuł 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość.". Kontrola sądu sprowadza się więc zarówno do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA: z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98; z 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 oraz postanowienie z 2 czerwca 1998 r. w sprawie
o sygn. akt IV SAB 166/97), jak i czy bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wynika z bierności organu administracji publicznej, który ma obowiązek prawny określonego zachowania się. Dla uznania przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie,
a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W ramach tak sprawowanej kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd uznał, że Prezydent RP dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
w przedmiocie nadania tytułu profesora nauk społecznych dr. hab. M.B.
Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 maja 2021 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 3265/21, przesądził dopuszczalność kognicji sądu administracyjnego na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP
w indywidualnej sprawie nadania tytułu profesora. NSA uznał, że z art. 25 ustawy
z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku
o nadanie tytułu profesora, gdyż w takiej sprawie postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd orzekający podziela tę ocenę w całości, jak i ocenę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 377/21 i traktuje jako stanowisko własne. Istota sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do rozważenia czy Prezydent RP, podejmując rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie nadania tytułu profesora, dokonuje aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, czy też realizuje swoje konstytucyjne kompetencje niemające charakteru takiego aktu lub czynności. Jak wywiedziono na wstępie, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność
z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.). A zatem dopiero ustalenie, czy postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania albo odmowy nadania tytułu profesora podlega kognicji sądu administracyjnego, przesądza
o możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Dlatego też w punkcie wyjścia do dalszych rozważań w tej kwestii (tj. bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania) była odpowiedź na pytanie, czy Prezydent RP w sprawach w przedmiocie nadania tytułu profesora, podejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego
w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa
w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym miejscu Sąd zauważa, że zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, pub. ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjny
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Pozycję Prezydenta RP przede wszystkim określają przepisy Konstytucji RP m. in. art. 10, art. 126. Swoje zadania wykonuje on w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Prezydent RP nie jest podmiotem wchodzącym w skład systemu organizacyjnego administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 223; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 160). Prezydent RP nie jest organem administracji w ujęciu ustrojowym (np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 858/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), może jednak w określonych sytuacjach pełnić rolę organu administracji w ujęciu funkcjonalnym (np. postanowienie NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pod tym kątem istotne jest więc wyjaśnienie, czy działania i akty podejmowane przez Prezydenta RP w wykonywaniu przypisanych mu przez Konstytucję oraz ustawy kompetencji, a także zaniechania - w tym przypadku
w sprawie dotyczącej kształtowania sytuacji prawnej jednostki w przedmiocie nadania tytułu profesora - są wykonywaniem funkcji administracji, czy wykonywaniem wyłącznie konstytucyjnych kompetencji głowy państwa. Przy czym zauważyć należy, że ta kompetencja nie jest wymieniona w konstytucyjnym katalogu prerogatyw głowy państwa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, sama działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienia NSA z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1875/12, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, LEX nr 1325007, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12, LEX nr 1325008).
Prezydent RP mógłby zatem zostać uznany za organ administracji w ujęciu funkcjonalnym wówczas, gdyby stosował przepisy prawa administracyjnego, indywidualizując prawo materialne i kształtując stosunki prawne. O organie administracji w znaczeniu funkcjonalnym można mówić w przypadku, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (por. powołane postanowienie w sprawie I OSK 858/17; ponadto por.: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 17).
Jak wywiódł NSA, we wskazanym powyżej postanowieniu z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, Prezydent RP podejmując postanowienie w przedmiocie nadania tytułu profesora, powinien zostać zakwalifikowany jako organ administracji
w rozumieniu funkcjonalnym. Wskazuje na to analiza postanowień ustawy zasadniczej i rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki.
Kwestią przesądzającą dla ustalenia, czy Prezydent RP jest organem
w znaczeniu funkcjonalnym, jest uznanie, że stosuje on prawo administracyjne
i wpływa wiążąco na sytuację prawną jednostki.
Bezspornym jest bowiem, że kwestie związane z nadaniem tytułu profesora wynikają wprost z ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki i są sprawą indywidualną z zakresu stosowania prawa administracyjnego (sprawą administracyjną). Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki określa m.in. w art. 25 - art. 28 wymagania niezbędne do uzyskania tytułu naukowego profesora oraz tryb postępowania w tych sprawach. Nadanie tytułu profesora samo w sobie rozstrzyga
o uprawnieniach indywidualnej osoby w konkretnej sprawie. Z jednej strony tytuł ten jest "certyfikatem kwalifikacyjnym stwarzającym (...) wzruszalne domniemanie, że jego posiadacz ma szczególne kwalifikacje do powadzenia rzetelnych i wiarygodnych badań naukowych w określonym (...) fragmencie wiedzy", z drugiej strony stanowiąc jednocześnie dobro osobiste posiadacza (por: M. Sieniuć, Jednostka
w postępowaniach w sprawach nadania stopnia i tytułu naukowego. Studium z prawa administracyjnego procesowego, Łódź 2019, s. 141).
Z tego względu postanowienie Prezydenta RP o nadaniu tytułu profesora, jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, jest władczym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej danej jednostki (por. Z. Kmieciak, J. Wegner, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nadawania stopni naukowych i tytułu profesora, "Państwo i Prawo" 2021, nr 3, s. 9.; podkreślenia wymaga przy tym, że jakkolwiek te poglądy zostały wyrażone na gruncie nowego stanu prawnego, to jednak można je odnieść także do przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki).
Kwestia nadania tytułu profesora władczo ingeruje w sytuację prawną w sferze zewnętrznej, tj. wobec jednostki niewchodzącej w skład aparatu administracji. Na gruncie prawa procesowego uprawnienia jednostki chroni art. 29 ust. 1 ustawy
o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, stanowiąc, że w postępowaniu dotyczącym nadania tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Reasumując powyższe wyprowadzić należy wniosek, że sprawa nadania tytułu profesora jest sprawą administracyjną albowiem w tego rodzaju sprawie władczo rozstrzyga się o sytuacji prawnej indywidualnej jednostki w sferze zewnętrznej działania administracji. Sytuacja prawna wnioskodawcy, w tym tryb postępowania i przesłanki nadania tytułu profesora, zasadniczo są uregulowane przepisami prawa administracyjnego. Jednocześnie zastrzec należy, że
z powyższego nie wynika jednak, że do całokształtu procedury w sprawie nadania tytułu profesora stosuje się przepisy k.p.a., zaś rozstrzygnięcie Prezydenta RP stanowi decyzję administracyjną.
Z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w "postępowaniu" dotyczącym nadania tytułu profesora. Zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego "Postępowanie" administracyjne powinno być rozumiane jako "ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania (strony, podmiotów na prawach strony) w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej »w formie decyzji administracyjnej« (...)" – tak: B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] "Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a.", red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 19).
W tym ujęciu procedura nadania tytułu profesora jest dwuetapowa. Pierwszy etap ma charakter postępowania administracyjnego, do którego przepisy k.p.a. stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.n.t.n. Uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora jest decyzją administracyjną (zob. wyroki NSA z 7 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 1423/14, LEX nr 1518241
i z 23 marca 2007 r. o sygn. akt I OSK 2030/06, LEX nr 361573). Decyzja ta kończy etap sformalizowanego postępowania administracyjnego i od tej decyzji stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n. przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Fakt zakończenia postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni
i Tytułów w formie decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jakkolwiek to postanowienie wykazuje elementy podobne do decyzji administracyjnej, winno zostać zakwalifikowane jako inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać, że decyzja Centralnej Komisji
o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora i złożenie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora inicjuje kolejne, sformalizowane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania drugiej decyzji.
Całokształt postępowania w sprawie nadania tytułu profesora prowadzi do wniosku, że celem przedmiotowej regulacji było wprowadzenie dwóch etapów tego postępowania, przy czym etap pierwszy ma charakter sformalizowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., zaś etap procedury przed Prezydentem RP nie toczy się już w trybie przepisów tego Kodeksu.
Swoistość przyjętej przez ustawodawcę regulacji przejawia się również w tym, że zakończenie pierwszego etapu i wydanie przez Centralną Komisji decyzji administracyjnej jeszcze ostatecznie nie ingeruje w sytuację prawną wnioskodawcy. Specyfika omawianego rozwiązania została także dostrzeżona przez doktrynę prawa administracyjnego. Na gruncie nowej ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym
i nauce (Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze zm.) M. Sieniuć, wskazuje, że "postępowanie kończy zatem decyzja administracyjna tejże Rady o wystąpieniu do Prezydenta RP
o nadanie tytułu naukowego. Akt Prezydenta RP dopełnia jedynie proces nadania tego tytułu" (M. Sieniuć, Nadanie tytułu naukowego profesora. Kilka refleksji na tle regulacji zawartych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, "Białostockie Studia Prawnicze" 2020, nr 4, s. 154). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, uwagi te można odnieść także do regulacji obowiązujących na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Wydanie przez Prezydenta RP postanowienia jest elementem koniecznym dla nadania tytułu naukowego.
Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci nadania tytułu profesora. Wydanie tej decyzji oraz zainicjowanie postępowania przed Prezydentem RP kreuje jednak roszczenie
o charakterze procesowym o wydanie przez Prezydenta RP postanowienia o nadaniu albo odmowie nadania wspomnianego tytułu.
Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n.,
z których to przepisów wynika, że złożenie przez Centralną Komisję wniosku
o nadanie tytułu profesora zobowiązuje Prezydenta RP do rozpatrzenia tego wniosku. Mianowicie przepis art. 25 u.s.n.t.n. stanowi, że tytuł profesora nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wniosku Centralnej Komisji,
o którym mowa w art. 28 ust. 3. Jak podniósł NSA, przepis ten ustanawia obowiązek Prezydenta RP rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji.
Złożenie stosownego wniosku inicjuje postępowanie – do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. – zmierzające do wydania postanowienia w przedmiocie nadania tytułu profesora. Treść art. 25 u.s.n.t.n. prowadzi do konkluzji, że wynikające
z powołanego przepisu prawa uprawnienie Centralnej Komisji do złożenia stosownego wniosku koresponduje z obowiązkiem adresata do rozpatrzenia tego wniosku. Złożenie przedmiotowego wniosku powoduje nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów a Prezydentem RP. O istnieniu tego stosunku świadczy także m.in. art. 28 ust. 3a ustawy, kreujący uprawnienie Prezydenta RP do zwrócenia się do Centralnej Komisji o dołączenie do wniosku opinii komisji do spraw etyki w nauce przy Polskiej Akademii Nauk.
Fakt, że ustawa reguluje uprawnienie procesowe Prezydenta RP, które aktualizuje się z chwilą złożenia wniosku przez Centralną Komisję oznacza, że ustawodawca dostrzega zainicjowanie stosunku prawnego z wniosku Centralnej Komisji. Stosunek ten winien zostać zakończony przez wydanie przez Prezydenta RP stosownego rozstrzygnięcia.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ono charakter władczy, ponieważ jest jednostronnym oświadczeniem woli z zakresu prawa publicznego, ingerującym w sytuację prawną jednostki i nadającym bądź odmawiającym nadania tytułu naukowego profesora. Jednocześnie nie jest ono decyzją administracyjną, ta jest bowiem wydawana na poprzednim etapie procedowania, zaś ustawodawca takiej formy działania dla Prezydenta RP w tym przedmiocie nie przewidział. Postanowienie Prezydenta RP nie jest także postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a, gdyż te przepisy odnoszą się do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym
i zabezpieczającym, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak już wyżej podano, akt ten jest wydawany w sprawie indywidualnej jednostki i dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Postanowienie Prezydenta RP ma charakter publicznoprawny, stanowi rezultat stosowania norm prawa administracyjnego i władczo reguluje sytuację prawną jednostki. Ponadto wskazać należy, że akt ten dotyczy uprawnienia wynikającego z art. 25 u.s.n.t.n. i sprowadzającego się do roszczenia procesowego
w postaci możliwości żądania rozstrzygnięcia w przedmiocie omawianego wniosku.
W orzecznictwie i w literaturze ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 nie można zawężać tylko do sfery prawa materialnego, a kontroli sądowej podlegają również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX el. 2016, komentarz do art. 3). Podobne stanowisko prezentuje NSA podkreślając, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje
i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki
o publicznoprawnym charakterze. Jednocześnie podkreśla się, że nie można zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" do sfery prawa materialnego, ponieważ sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (por. postanowienie z 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, LEX nr 842886).
Przyjmując zatem, że z art. 25 u.s.n.t.n. wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu profesora w tej sprawie, uznać należy, że postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Za taką interpretacją przemawia także konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Jeśli sprawa nadania tytułu profesora jest sprawą administracyjną, to wnioskodawcy musi przysługiwać skuteczny środek prawny, zmierzający do zapewnienia kontroli sądowej. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu składa się z: 1) prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem;
2) prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy.
Dla dostępu do sądu kluczowe znaczenie ma pojęcie sprawy z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sprawa w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygane są prawa danego podmiotu, wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych, karno-prawnych i innych (P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX el. 2019, komentarz do art. 45).
Niewątpliwie, w sprawie o nadanie tytułu profesora rozstrzyga się
o administracyjnoprawnych uprawnieniach osoby fizycznej spoza sfery wewnętrznej administracji. Ustrojodawca gwarantuje zatem tej jednostce prawo do sądu, przy czym w ramach tego uprawnienia jednostka korzysta także z ochrony przed bezczynnością albo przewlekłością postępowania.
Skoro sprawa nadania tytułu profesora jest rozstrzygnięciem "sprawy"
w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP, to Prezydent RP w sytuacji rozstrzygania
o prawach i obowiązkach konkretnej jednostki, w konkretnej sprawie, musi zostać uznany za organ w znaczeniu funkcjonalnym, zaś wydany przez niego akt podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie zauważyć należy, w opozycji do poglądów przedstawionych w odpowiedzi na skargę, że samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza jeszcze, iż dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Argument, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie może powierzyć Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych (spraw administracyjnych). Charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania. Choć zatem Prezydent RP, co do zasady, został umiejscowiony poza aparatem administracji publicznej, zaś sfera jego działania opiera się w znacznej części na normach prawa konstytucyjnego, a nie administracyjnego, to jednak dla przyjęcia, że dany akt lub czynność Prezydenta RP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, iż
w konkretnej sprawie ten podmiot nie stosuje prawa administracyjnego i nie wykonuje zadań administracji publicznej.
Sprawa nadania tytułu profesora jest z przyczyn omówionych wcześniej, aktem stosowania prawa administracyjnego, sprawą indywidualnej jednostki
i niezwiązaną z kwestiami ustroju państwa. Dlatego też, fakt wydania przez Prezydenta RP aktu urzędowego na gruncie ustawy zasadniczej automatycznie nie oznacza, że ten akt nie stanowi realizacji kompetencji wynikającej z prawa administracyjnego.
Prezydent RP wykonując swoje kompetencje może albo działać wyłącznie na podstawie norm konstytucyjnych, albo współstosować normy konstytucyjne
i administracyjnoprawne. Art. 126 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych
w Konstytucji i ustawach. Ustawodawca "zwykły" został zatem uprawniony do powierzenia Prezydentowi RP różnego typu zadań, także wykraczających poza sfery szeroko rozumianego ustroju państwa. Tezę tę potwierdza także art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Prezydent RP wydaje akty urzędowe, korzystając nie tylko ze swoich konstytucyjnych, ale także ustawowych kompetencji.
Przepisem ustanawiającym taką kompetencję jest art. 25 u.s.n.t.n. Akt urzędowy Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora stanowi zatem jednocześnie realizację norm konstytucyjnych, jak i administracyjnych. Równocześnie pozostaje on poza sferą normowaną wyłącznie przepisami ustawy zasadniczej, a dotyczącą przestrzegania Konstytucji, stania na straży suwerenności
i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, czy też relacji z innymi władzami publicznymi (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., I OSK 857/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2018, nr 5, s. 138-139).
W kontrolowanej sprawie, której przedmiotem jest nadanie tytułu naukowego profesora, Konstytucja RP określa wyłącznie formę działania Prezydenta RP, podczas gdy regulacje materialnoprawne i tryb postępowania zostały uregulowane na poziomie ustawowym. Potwierdza to analiza poglądów doktryny prawa, w której podkreśla się, że pozycja strony w tym postępowaniu jest kształtowana przede wszystkim przepisami aktów regulujących nadawanie stopni i tytułów. Samo wręczenie aktu nominacji profesorskiej przez Prezydenta RP ma służyć zapewnieniu właściwej rangi tej najwyższej godności w polskim systemie godności naukowych" (por. M. Sieniuć, Jednostka w postępowaniach..., s. 142 oraz s. 147). Ratio legis przekazania Prezydentowi RP kompetencji do nadania tytułu naukowego nie jest zatem uznanie, jakoby sprawa ta należała do kategorii spraw wewnętrzno-ustrojowych, a podniesienie rangi samej nominacji profesorskiej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21 i przywołanym tamże postanowieniu NSA z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 62/19, że traktowanie Prezydenta RP jako organu
w charakterze funkcjonalnym "nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Rola jaką przyjmuje Prezydent RP
w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień".
Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej potwierdza także, że nadanie tytułu profesora nie stanowi realizacji prerogatyw Prezydenta RP, czyli jego uprawnień realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu (na temat prerogatyw Prezydenta zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r. sygn. akt K 4/06, pub. OTK-A 2006/3/32). Te zostały bowiem określone w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten ma charakter katalogu zamkniętego, zaś żaden z trzydziestu punktów ustępu trzeciego art. 144 ustawy zasadniczej nie odwołuje się do kwestii nadania tytułu naukowego. Trybunał Konstytucyjny w powyższym judykacie wskazał, że TK wielokrotnie wyrażał pogląd, iż kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu. Podobnie podkreśla się w doktrynie (P. Tuleja w komentarzu do art. 144 Konstytucji RP wskazuje, że art. 144 ust. 3 ma charakter przepisu wyjątkowego wobec zasady określonej w ust. 2, a wyjątków nie należy co do zasady interpretować rozszerzająco) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (powołany wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20).
Reasumując dotychczasowe rozważania, należy uznać, że art. 184 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1-3 p.p.s.a. dopuszczają kontrolę sądowoadministracyjną w sprawie bezczynności lub przewlekłości Prezydenta RP
w przedmiocie nadania tytułu profesora.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
O bezczynności w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, a w razie braku takich przepisów per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. /patrz: T. Woś, H. Knysiak – Malczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 84 – 85/.
Terminy załatwienia spraw określają przepisy art. 35 k.p.a. Przekroczenie tych terminów, ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku
z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy /patrz: J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz s. 196/. Zatem o bezczynności organu można mówić, gdy organ nie wykonał prawem nałożonych obowiązków - w kontrolowanej sprawie obowiązek Prezydenta RP w zakresie nadania tytułu profesora, jak wskazano wcześniej, określony jest w art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n., z których to przepisów wynika, że złożenie przez Centralną Komisję wniosku o nadanie tytułu profesora zobowiązuje Prezydenta RP do rozpatrzenia tego wniosku.
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że Centralna Komisja pismem
z [...] grudnia 2018 r. wystąpiła do Prezydenta RP (data wpływu - [...] stycznia 2019 r.) o nadanie tytułu naukowego profesora nauk społecznych dr. hab. M.B. (k. 1 akt adm.) oraz, że do dnia wniesienia skargi do tutejszego Sądu wniosek ten nie został załatwiony.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2018 r. o nadanie dr. hab. M. B. tytułu naukowego profesora w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt
I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie.
Zauważyć bowiem trzeba, że skarżący był informowany przez Kancelarię Prezydenta RP o stanie sprawy (pismo z [...] października 2019 r.). Ponadto organ dokonywał wadliwej wykładni przepisów prawa w warstwie proceduralnej, jak również materialnoprawnej. W ocenie Sądu, powyższe niweluje w pewnym stopniu negatywną ocenę braku podjęcia przez Prezydenta RP aktu w odpowiednim trybie oraz o konkretnej treści, czego domagał się skarżący. Dlatego też Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest w sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważa, że orzeczenie o w tym zakresie jest fakultatywne, a jego zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Jak wynika z praktyki orzeczniczej wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a.
W ocenie Sądu, taka sytuacja z przyczyn wskazanych powyżej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie, czemu dał wyraz w pkt 3 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, w pkt 4 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.) w łącznej wysokości 597 zł, na które składają się uiszczony wpis sądowy (100 zł), zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17zł).