II SAB/Wa 1/22

II SAB/Wa 1/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 569/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-30
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] października 2021 r. J. M. (dalej: "skarżący"), za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (dalej: "ePUAP"), wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") o przesłanie lub udostępnienie, drogą ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla węzła Lubelska na skrzyżowaniu dróg ekspresowych S2 i S17.
W odpowiedzi na ww. wniosek GDDKiA w piśmie z [...] grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na ograniczoną pojemność skrzynki ePUAP i duży rozmiaru pliku z organizacją ruchu na węźle Lubelska, nie może przesłać pliku przez platformę ePUAP. Natomiast organ przekazał żądany projekt organizacji ruchu na płycie CD załączonej do ww. pisma.
Przed udzieleniem odpowiedzi na wniosek, skarżący pismem z [...] grudnia 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDDKiA w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie GDDKiA do załatwienia wniosku informacyjnego z [...] października 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej minął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu [...] listopada 2021 r., czyli w pierwszym dniu roboczym po upływie 14 dni od złożenia wniosku. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu projektu organizacji ruchu drogowego.
W odpowiedzi na skargę (pismo z [...]stycznia 2022 r.) GDDKiA wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż wniosek skarżącego został przez organ rozpatrzony bez zbędnej zwłoki, a wnioskowana informacja została mu udzielona. GDDKiA przyznał, że [...] października 2021 r., za pośrednictwem ePUAP, wpłynął do niego wniosek skarżącego o udostępnienie projektu organizacji ruchu na węźle Lubelska będącego skrzyżowaniem dróg S2 i S17. Jednakże z powodów technicznych, związanych z ePUAP, odpowiedź na wniosek została udzielona [...] grudnia 2021 r. poprzez przekazanie skarżącemu żądanej informacji publicznej na płycie CD, o czym skarżący został poinformowany. Z tych względów skarga, zdaniem organu, jest bezpodstawna.
W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. skarżący zmodyfikował żądanie skargi, domagając się stwierdzenia bezczynności organu w miejsce zobowiązania do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący podkreślił, że GDDKiA podjął działania dopiero po otrzymaniu jego skargi, a prawidłowe (tj. zgodne z wnioskiem) załatwienie jego sprawy nastąpiło dopiero [...] grudnia 2021 r. – po przesłaniu materiałów drogą ePUAP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. GDDKiA jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Wykonuje on zadania zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w zakresie dróg krajowych. W świetle powyższego, nie ma wątpliwości, iż GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] października 2021 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Wedle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zawarte we wniosku skarżącego żądanie przekazania projektu organizacji ruchu drogowego dla węzła Lubelska na skrzyżowaniu dróg ekspresowych S2 i S17, mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., gdyż dotyczy informacji o trybie działania władz publicznych w zakresie zarządu dróg krajowych (vide art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w (przywołanym przez skarżącego w uzasadnieniu skargi) prawomocnym wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21.
Stosownie do treści przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GDDKiA nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z [...] października 2021 r. Uczynił to dopiero po wniesieniu skargi – przesyłając przy piśmie z 8 grudnia 2021 r. żądany dokument w formie płyty CD. Natomiast wniosek został zrealizowany w pełni [...] grudnia 2021 r. kiedy to skarżącemu przesłano projekt organizacji ruchu drogą ePUAP. Takie zachowanie organu stanowi o jego bezczynności w dacie wniesienia skargi, a tym samym o jej zasadności. Trafnie bowiem skarżący wskazuje, że termin do udostępnienia informacji publicznej bezskutecznie upłynął [...] listopada 2021 r.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Mając na uwadze okoliczność, że GDDKiA z opóźnieniem odpowiedział na wniosek informacyjny skarżącego z [...] października 2021 r., tut. Sąd stwierdził, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Analizując, czy bezczynność GDDKiA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., podnieść trzeba, że rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie (nawet znaczne) przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób oczywisty, niewątpliwy na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, np. gdy poważne opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 i z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14).
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. GDDKiA odpowiedział na wniosek skarżącego w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przy czym – wbrew dyspozycji tego przepisu – nie powiadomił skarżącego w terminie określonym w ust. 1, o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W tej sytuacji nie sposób przypisać GDDKiA lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.