II SAB/Sz 95/23

II SAB/Sz 95/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
1. stwierdzono bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. umorzono postęp.w zakr. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 37, art. 36, art. 12 , art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej B. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. L. (dalej jako "skarżąca", "strona"), w dniu 15 maja 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na bezczynność Burmistrza Miasta, w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zakazu prowadzenia wszystkich prac ziemnych na terenie działki [...] M. i zmiany rzędnych terenu oraz nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...] w M. .
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 37 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wniosła o:
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- zobowiązanie organu do załatwienia sprawy,
- wymierzenie grzywny z tytułu bezczynności,
- zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że dniu 21 marca 2023 r. skierowała do Burmistrza Miasta wniosek o wydanie decyzji "zakazu prowadzenia wszystkich prac ziemnych na terenie działki [...] M. oraz zmiany rzędnych terenu" oraz o wydanie decyzji "nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...] M. ". Następnie, w dniu 25 kwietnia 2023 r., złożyła ponaglenie.
W dniu 17 maja 2023 r. otrzymała postanowienie organu, iż nie jest w stanie załatwić przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie, i nowy termin na załatwienie sprawy wyznacza się do 28 lipca 2023 r.
Skarżąca podkreśliła, że w ww. postanowieniu nie podano żadnej podstawy prawnej ani merytorycznego uzasadnienia. Ponadto, do dnia 17 maja 2023 r. nie uzyskała rozstrzygnięcia w sprawie, co - jej zdaniem - powoduje, że terminy do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o nieorzekanie grzywny z tytułu bezczynności.
W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (z wniosku z dnia 19 marca 2023 r.) pochodzi od osoby nieuprawnionej. Tymczasem skuteczną skargę na bezczynność organu może wnieść tylko strona postępowania. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność organu zostanie wniesiona przez osobę nie posiadając przymiotu strony, to skarga podlega oddaleniu. Zdaniem organu, przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że to nie organy orzekające w sprawie określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, lecz sąd administracyjny i to w sprawie skargi na bezczynność .
Powołując się na treść art. 28 k.p.a. Burmistrz podkreślił, że dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. W jego ocenie, B. L. swojego żądania nie oparła na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Ustalono bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, iż B. L. nie jest właścicielem działki nr [...], obręb M., jak również nie ma interesu prawnego
w sprawie.
Organ wskazał dalej, że w postępowaniu dotyczącym zakazu prowadzenia wszystkich prac ziemnych na terenie działki nr [...] M. , po ustaleniu, że wnioskodawczyni nie jest stroną, decyzją z [...] czerwca 2023 r. postępowanie umorzył.
Dodatkowo Burmistrz wyjaśnił, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Natomiast, w przedmiotowej sprawie zostały podjęte czynności, pracownicy organu dokonali wizji w terenie, zrobili dokumentację fotograficzną, skierowali pismo z prośbą o wyjaśnienia do właściciela terenu. W sprawie została wydana decyzja wstrzymująca użytkowanie terenu działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. , w gminie M..
Z ostrożności procesowej organ podniósł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podjęte przez niego działania wskazują na wolę załatwienia sprawy, podjął także konkretne czynności procesowe, zaś ewentualne przekroczenie terminu tyło niewielkie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności, z rażącym naruszeniem prawa, Burmistrza Miasta w związku z prowadzeniem dwóch spraw (jedna z nich została rozpoznana przez Sąd pod sygn. akt II SAB/Sz 108/23), z których jedna dotyczyła zakazu prowadzenia wszystkich prac ziemnych oraz zmiany rzędnych terenu na działce oznaczonej nr [...] w M. i wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tej nieruchomości.
W oparciu o przedłożone Sądowi akta postępowania ustalono, że wniosek skarżącej do organu w tej sprawie wpłynął w dniu 21 marca 2023 r. We wniosku tym skarżąca wskazywała na przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniła również, że w 2021 r. z działki usunięto 5 drzew, a od początku roku 2022 r. na teren nieruchomości zaczęto zwozić ziemię, co spowodowało zmianę jego ukształtowania. Na skutek tego rzędna terenu została podniesiona o ok. 2 m. Dodatkowo skarżąca podniosła, że przez działkę nr [...] przebiega rów melioracyjny, który w dniu 4 lutego 2023 r. został udrożniony, a następnie dokonano jego zabudowy, przy czym nie ma dokumentacji dotyczącej tych prac. W ocenie skarżącej działania właścicieli działki nr [...] naruszają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy dotyczące ustalenia chronionego krajobrazu.
Do wniosku skarżąca dołączyła pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia 14 lutego 2023 r., z którego wynika, że organ ten nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych na działce nr [...] prac ziemnych.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 marca 2023 r. organ zwrócił się do Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej o udostępnienie dokumentacji z prowadzonych postępowań dotyczących działki nr [...]. Na piśmie tym widnieje odręczna adnotacja o treści "Przekazuję dokumentację (akta powróciły z SKO K. po odwołaniu strony)", opatrzona datą 8 maja 2023 r.
W aktach brak jest informacji z jakich dokumentów, przekazanych przez do Referat Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej organ skorzystał.
W dniu 9 maja 2023 r. .sporządzono notatkę służbową, z której wynika, że przeprowadzono wizję w terenie i sporządzono dokumentację fotograficzną. Zdjęcia zostały załączone do akt sprawy.
Postanowieniem z dnia 9 maja 2023 r., organ zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał, że przewiduje załatwienie sprawy w terminie do dnia 28 lipca 2023 r., a także, iż niezałatwienie sprawy w terminie wynika z konieczności przeprowadzenia wnikliwej procedury.
W dniu 19 maja 2023 r. zwrócono się do właścicielki działki nr [...] o wskazanie celu nawożenia i utwardzenia terenu. Wskazano również, że do wyjaśnienia sprawy należy wstrzymać dalsze nawożenie ziemi.
Skarżąca pismem z dnia 18 maja 2023 r. zwróciła się do organu o wskazanie jakie czynności zostały w sprawie podjęte i wyjaśnienie co oznacza sformułowanie "wnikliwa procedura".
Jak wynika z akt postępowania, właścicielka działki nr [...], pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu – 6 czerwca 2023 r.) złożyła wyjaśnienia dotyczące jej nieruchomości, a organ – decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. umorzył postępowanie.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane a art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 77 – j.t.), dalej jako "k.p.a." Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).
Dalej trzeba przypomnieć, że zasada szybkości postępowania jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie natomiast do § 2 przywołanego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
W art. 36 k.p.a. zdefiniowano obowiązki organu w sytuacji, gdy termin załatwienia sprawy upłynął. W § 1 wskazano, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W § 2 wyjaśniono, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że strona, składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona w terminach określonych w przepisach prawa, a w sytuacji, gdy okaże się to, z różnych przyczyn, niemożliwe – że zostanie poinformowana o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia jej sprawy. Organ natomiast powinien dołożyć wszelkich starań, aby zadośćuczynić wynikającym z k.p.a. obowiązkom sprawnego zgromadzenia materiału dowodowego, należytej jego oceny i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Przy czym organ może uznać, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, bądź ze wstępnej oceny wniosku może wynikać, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ może rozważyć zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W sytuacji natomiast, gdy taka konkluzja pojawi się po wszczęciu postępowania, zachodzą podstawy do jego umorzenia. Nie oznacza to jednak odstępstwa od zasady szybkości postępowania. W dalszym ciągu bowiem organ zobligowany jest do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia.
Wydanie rozstrzygnięcia przerywa stan bezczynności i stanowi datę graniczną, do której możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępna w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności. Do czasu wniesienia skargi na bezczynność (18 maja 2023 r. – data wpływu skargi do organu), nie zostało bowiem wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Nastąpiło to już po wniesieniu skargi – w dniu 12 czerwca 2023 r. Okoliczność ta jest bezsporna.
Nie ulega również wątpliwości, w świetle akt postępowania, że organ nie załatwił sprawy w żadnym z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, który wpłynął do organu w dniu 19 marca 2023 r., a zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie zostało skierowane do skarżącej po upływie blisko dwóch miesięcy - w dniu 9 maja 2023 r. Co prawda organ uznał, że postępowanie wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania i poinformował o tym skarżącą, jednak nie wyjaśnił z jakich względów zainicjowana jej wnioskiem sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie jednego miesiąca, ani dwóch miesięcy. Nie wyjaśnił również dlaczego zamierza prowadzić postępowanie kolejne dwa i pół miesiąca. Na konieczność tak długiego prowadzenia postępowania nie wskazują dane z akt sprawy, z których wynika, że organ do dnia 9 maja 2023 r. nie podjął we własnym zakresie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, oczekując na dokumenty, o które się zwrócił do Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej.
Z przedłożonych Sądowi akt nie wynika jakie znaczenie miała ta dokumentacja dla oceny zasadności żądań skarżącej, brak jest bowiem jakichkolwiek informacji, w jaki sposób i czy w ogóle dokumentacja ta została wykorzystana.
Do właścicielki działki oznaczonej nr [...], której dotyczył wniosek skarżącej zwrócono się dopiero w dniu 19 maja 2023 r. i po uzyskaniu jej wyjaśnień, w dniu 6 czerwca 2023 r., wydano decyzję w sprawie.
Nie było zatem obiektywnych podstaw do niezałatwienia sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a., nie było również racjonalnych przesłanek, aby termin załatwienia sprawy odsuwać w czasie, jak uczynił to organ. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezczynność ta nie miała, w ocenie Sądu charakteru rażącego, bowiem wynikała z nieudolności organu i braku należytej koncentracji czynności dowodowych, a nie z chęci celowego przedłużania postępowania. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie było rażące. Stąd nie było podstaw do zasądzenia grzywny od organu.
Jednocześnie, z uwagi na okoliczność, iż po wniesieniu skargi została wydana decyzja w sprawie, nie było potrzeby zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a postępowanie w tej części należało umorzyć.
Końcowo, odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że Sąd w tym postępowaniu nie dokonuje oceny zasadności i zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie, a jedynie ocenia, czy organ był bezczynny. Nie ocenia również, czy skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. przysługiwał przymiot strony. To bowiem może być przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem II instancji, w przypadku złożenia odwołania od decyzji.
Błędne jest przekonanie organu, iż skarżącej nie przysługiwało w niniejszej sprawie prawo do wniesienia skargi na bezczynność. Podkreślić bowiem należy, że skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne składając do organu wniosek, który spowodował, że organ podjął w sprawie działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tymi ustalenia, czy skarżącej przymiot strony w postępowaniu przysługuje. Skarżąca winna zatem otrzymać informację o stanie sprawy, o jej niezałatwieniu w terminie i o rozstrzygnięciu ją kończącym. Jak wynika z akt, skarżącej doręczono odpis decyzji o umorzeniu postępowania, które to rozstrzygnięcie będzie mogła kwestionować, a o tym, czy skarżąca może być stroną postępowania rozstrzygnie organ odwoławczy. Z tego punktu widzenia nie ulega wątpliwości, że skarżącej przysługiwało prawo do wystąpienia ze skargą na bezczynność.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.