II SAB/SZ 9/24

II SAB/Sz 9/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Marzena Iwankiewicz
Krzysztof Szydłowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2,. art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 1. par. 3. par. 5, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, par. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1725
art. 12 ust. 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym  prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Spółka na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych, V. oddala wniosek o przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Pismem z 7 marca 2024 r. pełnomocnik P. Spółka z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "Spółka", "Inwestor" lub "Skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (zwanego dalej: "Organem") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza W. (dalej zwanego: "Organem I instancji") z 21 października 2022 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], obr. S. , gmina W..
Jak wywiódł pełnomocnik Spółki, bezczynność przejawiała się w braku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy w ustawowym terminie; naruszeniu obowiązku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy; oraz niepodjęciu żadnej czynności w sprawie przez ponad 17 miesięcy.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła:
- na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie,
- na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa,
- na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. potowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego
w gospodarce narodowej za rok 2023, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,
- na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem Organu I instancji z 21 listopada 2021 r., Inwestor został poinformowany o przekazaniu jego odwołania wraz z aktami sprawy do Organu.
Od wniesienia odwołania w sprawie minęło półtora roku. Przez ten czas Inwestor nie tylko nie otrzymał ze strony Organu merytorycznej decyzji, ale również żadnej informacji odnośnie terminu rozpoznania sprawy. Pomimo monitów telefonicznych w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności.
W dniu 26 lutego 2024 r. Inwestor złożył ponaglenie. Do dnia wniesienia skargi Inwestor nie został poinformowany o żadnych działaniach zmierzających do wydania decyzji.
Zdaniem Skarżącej, dalsze przedłużanie terminu rozpoznania sprawy jest nieuprawnione. Organ odwoławczy dysponuje całością dokumentacji włącznie ze stanowiskiem Organu I instancji w przedmiocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Lekceważące podejście Organu do stanowiska Inwestora oraz fakt, że sprawa objęta wnioskiem Inwestora nie ma charakteru precedensowego, stoi w sprzeczności do art. 12 k.p.a,. implikującego zasadę szybkości postępowania oraz z pewnością narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a.
2. W odpowiedzi na skargę, pismem z 26 lutego 2024 r., Organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 14 marca 2024 r., nr [...], rozpatrzył odwołanie.
W zakresie zarzucanej bezczynności Organ wyjaśnił natomiast, że "wskazana sprawa została omyłkowo dołączona do spraw o podobnych numerach z końca roku 2023 (wpływ spraw pod koniec roku) i załatwiona ze sprawami przechodzącymi z roku 2023 na rok 2024".
Do odpowiedzi na skargę dołączono odpis decyzji z 14 marca 2024 r. z której wynika, że Organ uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
3. Kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie.
4. Należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
5. W niniejszej sprawie, Sąd ustalił, iż decyzją z 21 października 2022 r., Organ I instancji odmówił Skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "S. " o mocy 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr [...], obr. ew. S. , gmina W..
Spółka pismem z 10 listopada 2022 r., wniosła odwołanie od powyższej decyzji, które następnie, pismem z 21 listopada 2022 r., zostało przekazane według właściwości organowi odwoławczemu do rozpatrzenia.
Pismo Organu I instancji wraz z odwołaniem i aktami sprawy wpłynęło do Organu odwoławczego w dniu 25 listopada 2022 r.
Jak wynika z informacji i dokumentów przekazanych Sądowi przez Organ, decyzja kończąca postępowanie odwoławcze zapadła w dniu 14 marca 2024 r., przy czym poprzedziło ją najpierw wniesienie przez Inwestora ponaglenia (w dniu 29 lutego 2024 r.) a następnie wniesienie skargi (w dniu 11 marca 2024 r). Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi do Organu, sprawa zainicjowana odwołaniem Inwestora nie został zakończona. Jednocześnie Skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia.
Zestawienie powyższych dat prowadzi do wniosku, iż Organ odwoławczy zakończył w terminie 14 dni od wniesienia ponaglenia, tj. po 15 miesiącach
i 19 dniach (tj. łącznie 475 dniach) od przekazania mu odwołania wraz z kompletnymi aktami sprawy.
6. W tym miejscu godzi się przypomnieć że stosownie do art. 35 § 1 i § 3 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Nadto, w myśl art. 36 ust. 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika,
że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie.
7. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, iż Organ odwoławczy pozostawał w stanie bezczynności przez okres przeszło 15 miesięcy, w którym to czasie nie wywiązał się także z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy a także nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Wobec powyższego, Sąd stwierdził bezczynność Organu (pkt I sentencji wyroku).
8. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność jest zobowiązany stwierdzić czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając, powyższe należy mieć na uwadze, że pojęcie rażącego naruszenia prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Z treści dołączonej do odpowiedzi na skargę decyzji z 14 marca 2024 r. wynika, iż po wpływie odwołania, Organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności, w tym w szczególności nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Nadto z przekazanej Sądowi decyzji wynika wprost, że Organ odwoławczy orzekał na podstawie "zebranego w sprawie materiału dowodowego", co wskazuje, iż był to w istocie materiał zgromadzony przez Organ I instancji, przekazany wraz z odwołaniem.
W ocenie Sądu, brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez okres kilkunastu miesięcy oraz podjęcie pierwszej czynności przez Organ odwoławczy dopiero po wpłynięciu skargi adresowanej do Sądu nie daje się zakwalifikować inaczej, niż jako rażące naruszenie prawa. Przy czym wyjaśnienia przedstawione w przez Organ
w odpowiedzi na skargę o "omyłkowym dołączeniu sprawy do innych spraw o podobnych numerach z końca 2023 r." w najmniejszym stopniu nie wyjaśniają opóźnienia w załatwieniu sprawy, która wpłynęła do Organu odwoławczego w dniu 25 listopada 2022 r., a zatem zgodnie z art. 35 k.p.a. powinna była zostać zakończona do końca 2022 r. Przedstawione w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie potwierdza w istocie zarzut Inwestora o lekceważącym podejściu Organu do jego sprawy. Nadto nie wynika z niego aby Organ podjął realną próbę wyjaśnienia przyczyn braku wcześniejszego wykrycia zwłoki w załatwieniu sprawy oraz może wskazywać na nieprawidłową organizację pracy Organu w tym o braku odpowiedniego nadzoru nad obiegiem spraw. Wobec powyższego Sąd orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Na marginesie powyższych rozważań warto dostrzec, że treść przekazanej Sądowi decyzji kończącej postępowanie potwierdza trafność stanowiska Skarżącej, iż rozpatrywana przez Organ sprawa nie miała charakteru precedensowego i nie sposób dopatrzyć się obiektywnych problemów w jej terminowym załatwieniu przez organ odwoławczy. W szczególności Organ w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na nowelizację ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nastąpiła z dniem 2 stycznia 2022 r. Nadto przywołało wyroki WSA w Szczecinie: z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 74/22, z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 702/22, z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/22 oraz wcześniejsze orzecznictwo dotyczące stanu prawnego przed nowelizacją. Skoro tylko jedno z powołanych orzeczeń zapadło po wpływie odwołania Inwestora do Organu (tj. wyrok z 12 stycznia 2023 r.), nie sposób uznać aby brak ukształtowanego orzecznictwa, stanowił obiektywny problem w sprawnym zakończeniu postępowania odwoławczego. Organ nie wskazał przy tym żadnych okoliczności pozwalających stwierdzić, iż sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej.
9. Przekazanie Sądowi odpisu decyzji Organu z 14 marca 2024 r. ma jednak znaczenie dla zasadności żądań skargi, gdyż czyni bezprzedmiotowym żądanie zobowiązania Organu do wydania w określonym terminie aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym w powyższym zakresie postępowanie sądowe podlegało umorzeniu, o czym Sąd orzekł, jak w pkt. III sentencji wyroku.
Sąd rozpatrując skargę dostrzegł z urzędu, iż mimo wniesienia przez Inwestora ponaglenia, organ nie zawarł w aktach sprawy informacji o sposobie jego załatwienia. Ma to o tyle istotne znacznie, że zgodnie z art. 37 § 8 k.p.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Ponaglenie winno zostać rozpatrzone w terminie 7 dni od jego wpływu (art. 37 § 5 k.p.a.). Stąd nie jest jasne czy, i ewentualnie jak, zarzuty zgłoszone w ponagleniu zostały przez organ rozważone, a w szczególności czy zastosowano stosowne środki mające na celu zapobieganie podobnym uchybieniom w przyszłości. Powyższe wskazuje wręcz, iż stosownych środków nie zastosowano co sprawa, że podobne zdarzenia mogą zaistnieć także w przyszłości. Należy mieć też w tym względzie na uwadze pozycję ustrojową Organu, jako z jednej strony organu administracji publicznej nie posiadającego organu wyższego stopnia, a z drugiej strony mającego stać na straży przestrzegania terminów załatwiania spraw przez Organy I instancji.
10. Sąd mając powyższe na uwadze uznał za uzasadnione zastosowanie z urzędu środka o charakterze prewencyjno-represyjnym, poprzez wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 1.500 zł. Uznano, iż grzywna w powyższej wysokości jest adekwatna do stwierdzonych uchybień (pkt IV sentencji wyroku). Grzywna ma w szczególności zmobilizować Organ do wprowadzenia rozwiązań mających zapobiegać sytuacjom, w których strony nie są na bieżąco informowane przyczynach zwłoki w załatwieniu ich spraw wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy i pouczeniem prawie wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Natomiast w razie zaistnienia błędu ludzkiego (jak w rozpatrywanym przypadku), takie zdarzenia są wykrywane przez sam organ, bez konieczności korzystania przez strony ze środków zaskarżenia, a okoliczności takich zdarzeń są należycie wyjaśniane
Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie, iż analogiczne uchybienie stwierdzono w sprawie ze skargi rozpatrywanej pod sygnaturą II SAB/Sz 10/24. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, iż Organ po wniesieniu skargi wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, co utwierdza w przekonaniu, iż bezczynność jest następstwem wadliwej organizacji pracy Organu nie zaś przejawem świadomego działania Organu. Uwzględniono też okoliczność, iż poprzedni przypadek bezczynności Organu (wówczas jednak bez rażącego naruszenia prawa) tutejszy Sąd stwierdził przed przeszło dwoma laty w wyroku z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 128/21 w sprawie prowadzonej w Organie pod sygn. SKO/WJ/420/1724/2021. Można zatem przyjąć, iż opisane wyżej uchybienia mają charakter jednostkowy i incydentalny.
11. Rozpatrując wniosek Skarżącej o przyznanie od Organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd uznał, iż powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i brak jest podstaw do przyznania Skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej w najwyższej dopuszczalnej ustawą wysokości. Tym samym powyższy wniosek Sąd oddalił (pkt V sentencji wyroku).
Ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej oraz grzywny, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Jak jednak wskazuje się w literaturze, przy zastosowaniu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny lub dyscyplinująco–represyjno-kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) – zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kw.Pr.Pod 2017, nr 2, s. 41-54.
W rozpatrywanej sprawie Skarżąca domagając się przyznania sumy pieniężnej w połowie maksymalnej ustawowej wysokości nie wskazała jakie poniosła negatywne skutki w następstwie bezczynności Organu, a nawet nie uzasadniła takiego wniosku w żaden sposób. Jakkolwiek zatem bezczynność zaistniała w sprawie miała charter rażącego naruszenia prawa to jednak nie sposób uznać aby zaistniał szczególnie drastyczny przypadek uzasadniający zastosowanie wobec Organu najdalej idącego środka represyjnego i to na dodatek w najwyższej dopuszczalnej przez ustawodawcę wysokości.
Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, iż przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2437/23, wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1320/21; wyrok NSA
z 7 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 613/21; wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 468/21).
W rozpatrywanej sprawie Skarżąca wskazywała, że Organ nie podjął czynności mimo "monitów telefonicznych", przy czym owe monity nie zostały w żaden sposób potwierdzone i nie jest jasne czego dotyczyły. Nie można też nie dostrzegać,
iż w przedmiotowej sprawie skorzystanie przez pełnomocnika Spółki z przysługujących stronie środków zaskarżenia bezczynności odniosło skutek, albowiem Organ zakończył swoje postępowanie w terminie dwóch tygodni od wniesienia ponaglenia, wydając decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Brak jest przy tym podstaw do przyjmowania, iżby wcześniejsze skorzystanie przez Spółkę z dostępnych jej środków skarżenia bezczynności - które były jej niewątpliwie znane skoro była na etapie odwoławczym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - nie odniosłoby podobnego skutku, umożliwiając Organowi odwoławczemu wcześniejsze wykrycie nieprawości w jego działaniu i zakończenie postępowania we wcześniejszym terminie. Nie można też tracić z pola widzenia charakteru decyzji objętej odwołaniem, tj. odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do nieruchomości i kończy jedynie wstępny etap procesu inwestycyjnego określając czy inwestycja o wskazanym w decyzjach kształcie będzie mogła powstać na objętej wnioskiem nieruchomości.
Stąd w realiach badanej sprawy nie można się dopatrzyć ani bezradności strony ani potrzeby obejmowania jej szczególną ochroną Sądu przed działaniem organu. Do osiągniecia celu, tj. usunięcia stanu bezczynności wystarczające okazało się skorzystanie przez Spółkę ze zwykłych środków zaskarżenia. Nie sposób też uznać aby potencjalnie doznana przez Spółkę uciążliwość była podobna do najbardziej drastycznych przypadków bezczynności organów, a to dla takich przypadków został wprowadzony do ustawy środek w postaci sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Może on mieć zastosowanie do sytuacji, w której dochodzi do niewykonywania wyroków sądowych czy też celowego i świadomego ignorowania praw strony przez organy administracji nie zaś do każdego przypadku nawet rażącego naruszenia prawa przez organ administracji. W sytuacji gdyby ustawodawca przewidział automatyzm w zakresie przyznawania sumy pieniężnej w razie nieterminowego rozpatrzenia odwołania z rażącym naruszeniem prawa, nie podałby tej kwestii uznaniu sądu lecz określiłby jasne mechanizmy jej przyznawania i obliczania należnej kwoty, jak to ma miejsce w innych procedurach. Przykładowo w przypadku przewlekłości postępowania prowadzonego przez komornika sądowego w art. 12 ust. 4 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r., poz. 1725) określono, iż "uwzględniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa, a w przypadku skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez komornika sądowego - od komornika sądowego, sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 złotych. Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania. Na poczet tej sumy zalicza się kwoty przyznane już skarżącemu tytułem sumy pieniężnej w tej samej sprawie. Przyznając skarżącemu sumę pieniężną, sąd wskazuje, jakiego okresu przewlekłości postępowania ona dotyczy. Sumy pieniężnej nie przyznaje się w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez Skarb Państwa albo państwowe jednostki sektora finansów publicznych". Również na gruncie prawa administracyjnego ustawodawca zawarł regulacje dotyczących nakładania kar pieniężnych nakładanych na organu odwoławcze zob. np. art. 25a ust. 8 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 555) "W przypadku nierozpatrzenia przez organ wyższego stopnia odwołania od decyzji, o której mowa w art. 14 ust. 1, w terminie określonym w art. 25 ust. 4, z uwzględnieniem art. 25 ust. 4a, minister właściwy do spraw środowiska wymierza organowi wyższego stopnia, w drodze postanowienia, co do którego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, karę pieniężną w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki". Podobnie, w myśl art. 89 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 182) "W przypadku gdy organ wyższego stopnia nie rozpatrzy odwołania od decyzji, o której mowa w art. 76 ust. 1, w terminach określonych w art. 76 ust. 5, organ ten podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki".
Skoro w p.p.s.a. podobnych zasad nie przewidziano, stąd mając na względzie mechanizmy zwalczania przewlekłości lub bezczynności organów publicznych stosowane przez ustawodawcę, należy jednak przyjąć, iż w interesie podmiotu oczekującego przyznania sumy pieniężnej jest uzasadnienie swojego żądania. Brak stosownego uzasadnienia - w sytuacji gdy negatywne skutki bezczynności nie wynikają z akt sprawy (jak w rozpatrywanym przypadku) – daje podstawy do oddalenia takiego wniosku z uwagi na brak możliwości oceny zasadności żądania strony.
Przy czym należy na marginesie dostrzec, iż Spółka w razie poniesienia szkody wskutek bezczynności organu jest uprawniona do dochodzenia swoich roszczeń na zasadach prawa cywilnego.
11. O zasądzeniu Skarżącemu od Organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł, jak w pkt VI sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Cytowane w uzasadnieniu wyroku sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl.
Zdanie odrębne
V O T U M S E P A R A T U M
UZASADNIENIE
zdania odrębnego sędziego WSA Patrycji Joanny Suwaj
1. Moim zdaniem, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku) stoi w opozycji do roli, którą z woli ustawodawcy winien spełniać art. 149 § 2 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").
2. Wskazany przepis został skonstruowany w ten sposób, że sąd może alternatywnie zamiast wymierzenia grzywny, lub obok grzywny, z urzędu lub na wniosek strony, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, co w kontrolowanej sprawie, w mojej ocenie należało zrobić.
Regulacja z art. 149 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy spełniona zostanie przesłanka określona w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. gdy uwzględniona zostanie skarga na bezczynność. Podkreślić należy, że przepis dający możliwość przyznania sumy pieniężnej nie uzależnia zastosowania przewidzianym w nim środków od ustalenia,że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce rażącym naruszeniem prawa albo od utrzymywania się stanu bezczynności/przewlekłości także w dacie rozpoznania skargi przez WSA (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1450/23).
3. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2230/16) bardzo trafnie zauważył, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od wymierzenia grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka dyscyplinującego.
4. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości
i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący
(por. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2655/23).
Kwalifikowane (rażące) naruszenie prawa, to więc takie, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co w przypadku bezczynności organu oznacza, że jej trwanie jest relatywnie długie, a bierność aparatu administracyjnego w załatwieniu sprawy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zatem oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności, a także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do jej załatwienia (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1823/23).
5. W uchwale Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r., R (77) 31, podkreślono, iż "mimo różnic między systemami administracyjnymi i prawnymi państw członkowskich istnieje szerokie porozumienie, co do fundamentalnych zasad, które powinny rządzić procedurami administracyjnymi, a w szczególności konieczności zapewnienia sprawiedliwości w stosunkach pomiędzy jednostką a władzami administracyjnymi zważywszy, że wskazane jest, aby akty administracyjne podejmowane były sposobami właściwymi do zapewnienia realizacji tych celów (...) pożądaną rzeczą jest promować powszechny standard ochrony we wszystkich państwach członkowskich". Zgodnie z treścią art. 10 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (EKDA), przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., przedmiotem jego regulacji są zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne działanie. Jak wskazuje kodeks, urzędnik powinien działać konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i w swoim stosunku do działalności administracyjnej instytucji. Powinien on również przestrzegać obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie istnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Jeżeli one wystąpią, należy przedstawić je na piśmie. Urzędnik winien także uwzględnić uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości. Sądownictwo w sprawach dotyczących europejskiego prawa administracyjnego, wypracowało instrument służący ochronie jednostki, określany mianem zasady słusznych (uzasadnionych) oczekiwań. Zasada ta obecna jest w szeroko rozumianym porządku prawnym europejskim (por. szerzej J. Lemańska Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, LEX) a jej obowiązywanie i stosowanie nie budzi obecnie sporów. Zasada ta, służąca ochronie sytuacji prawnej jednostki w reżimie ETPCz, traktowana jest także jako zasada ogólna prawa unijnego, a jej podstawowym założeniem jest podniesienie poziomu przewidywalności zachowań organów władzy publicznej. Zasada ta w porządku europejskim, do którego przecież należymy powinna być gwarantowana także przez odpowiednie krajowe procedury i mechanizmy, a w – mojej ocenie - także poprzez funkcję, jaką pełni art. 149 § 2 p.p.s.a.
6. Obok ochrony słusznych oczekiwań istotna jest kwestia terminów rozpatrywania spraw przez organy administracji publicznej. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" można odczytać z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), a także z art. 17 EKDA.
Jak stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012), każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Każdy ma prawo do uzyskania zadośćuczynienia ze strony Wspólnoty w przypadku spowodowania jakiejkolwiek szkody przez jej instytucje lub jej funkcjonariuszy wynikającej z wykonywania przez nich ich obowiązków, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla przepisów prawnych Państw Członkowskich (art. 41 ust. 3 ww. Karty).
Zgodnie z zasadą (szybkości i prostoty postępowania), wyrażoną art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy, co do zasady, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Z art. 35 § 2 k.p.a. wynika, że dyspozycja załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki dotyczy takich, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty lub dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednakże nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ nie może, z uwagi na dyspozycję normy z art. 12 k.p.a. tracić z pola widzenia reguły działania wnikliwie i szybko.
W myśl art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
7. Powszechnym problemem polskiej administracji jest zbyt długie załatwianie spraw a w praktyce okazuje się, że dotychczasowe środki dyscyplinowania organów administracji publicznej, by załatwiały je w rozsądnym terminie w wielu przypadkach są niewystarczające (por. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym: Kw.Pr.Pod.2017/2/41-54, s. 43). Jak wskazuje J. P. Tarno bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jednym ze zbyt często spotykanych negatywnych zjawisk towarzyszących funkcjonowaniu administracji publicznej (tak J. P. Tarno, op. cit. s. 43).
Jeśli przyjąć, że sensem istnienia i działania administracji w państwie prawnym nie jest, jak to przyjmują niektórzy, realizacja postawionych przed nią zadań publicznych, a zaspokojenie potrzeb społecznych, sama zaś realizacja zadań państwa to jedynie środek służący do realizacji tego celu, to w tym kontekście prawo jawi się jako instrument, który choć nie jest celem samym w sobie, to jednak powyżej nakreślony cel pozwala skutecznie zrealizować. Jedną z reguł odnoszących się do działań organów administracji publicznej wynoszącą skuteczność do rangi zasady prawa, jest zasada efektywności, obejmująca sprawność, szybkość, czy też ekonomikę działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji człowiek/obywatel, czy szerzej strona postępowania ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji powinny się więc charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy by w efekcie zaspokoić potrzeby człowieka/obywatela. Jak podnosi J. Zimmermann, "w wymiarze Unii Europejskiej, zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych" (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 109-110).
W mojej ocenie, ww. wymogi m.in. słuszności, efektywności zostały naruszone w kontrolowanej sprawie w sposób szczególnie rażący, niedający się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Postawa organu stanowi dla mnie niebudzący wątpliwości przejaw naruszenia praw jednostki zagwarantowanych także Konstytucją RP. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której strona postępowania i jej interesy prawne są ignorowane przez podmiot, którego stanowisko ma znaczenie dla życiowych spraw tej strony. Tym bardziej, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że strona w relacji z organem administracji zawsze ma pozycję słabszą i to niezależnie od tego na gruncie jakiej sprawy powstał łączący ich stosunek administracyjnoprawny.
8. Nie ma nic zaskakującego w tym, że jednostka (człowiek lub podmiot gospodarczy lub inny), planuje swoją działalność także w oparciu o akty administracyjne. Niepodejmowanie tychże aktów może skutkować brakiem stabilności, niepewnością prawną oraz stratami, w tym materialnymi. Nie tracąc z pola widzenia realiów szybko zmieniającego się świata, z jednej strony nie można nie dostrzegać, że inwestycje opłacające się dziś mogą nie być już opłacalne za 18 miesięcy, nie mówiąc już o tym, że każde opóźnienie w procesie np. inwestycyjnym rodzi po stronie inwestora realne, straty. Z drugiej zaś, jak wynika z badań Polskiego Instytutu Ekonomicznego przeprowadzonych w roku 2022 r. (źródło: www.pie.net.pl), prawie 75 % badanych przez ten Instytut firm deklarowało, że w 2022 r. podniosło ceny swoich produktów i usług, przede wszystkim z powodu rosnących cen energii, surowców i kosztów pracy. Tylko 48 % przedsiębiorców, którzy podnieśli ceny zadeklarowało jednoczesny wzrost marży, ale ponad 80 % firm, które podniosły marże wskazało na wzrost cen jako czynnik, które je kształtował. 40 % wszystkich badanych przedsiębiorstw podniosła marże w 2022 r., a co trzecia zapowiadała podwyżkę w 2023 r. Wzrost cen obserwowaliśmy także w roku 2023 i choć nie jest on już tak dynamiczny, jak np. w roku 2022, to wciąż tendencja się utrzymuje. Można by również odwołać się do rosnącego ekonomicznego wymiaru poziomu życia, który wyraża się wielkością majątku rzeczowego gospodarstw domowych (aktywa materialne produkcyjne i konsumpcyjne oraz zasoby finansowe o charakterze kapitałowym). PKB per capita Polski wg parytetu siły nabywczej (PPP) w 2023 wyniósł 80 proc. średniej unijnej (por. www.money.pl). Oczywistym wobec powyższego jest, że wzrost poziomu cen w gospodarce prowadzi do utraty wartości pieniądza, a w ostatnich latach inflacja jest zjawiskiem powszechnie występującym.
Tego rodzaju zmiany sędzia, kierując się także własnym doświadczeniem życiowym, winien dostrzegać i uwzględnić w praktyce zawodowej. Powszechne aktualnie jest zasądzanie grzywien czy sum pieniężnych w wysokości rzędu 200 zł, 500 zł czy 1.500 zł., co niejako per se rodzi pytanie o adekwatność dolegliwości nakładanych na organy administracji publicznej wobec stwierdzanych przez sądy rażących i oczywistych przekroczeń terminów załatwienia sprawy. Skoro bowiem wartość pieniądza spada, tak więc i dolegliwość zasądzanej kwoty może okazać się nieproporcjonalna. Suma czy grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a zasądzana jest przecież w pieniądzu.
9. Decydując się na wprowadzenie do porządku prawnego normy art. 149 § 1 i 2, ustawodawca wykreował prawo do sumy pieniężnej, które może być realizowane dwojako: można się bowiem domagać realizacji prawa do sumy pieniężnej, występując o jej przyznanie, sąd ma także uprawnienie do rozważenia możliwości jej przyznania z urzędu. Suma pieniężna czy grzywna, określane mianem dolegliwości, dla mnie pełnić powinny rolę odwróconej kary (co do zasady organy administracji publicznej stosują kary wobec stron, w tym przypadku jednak karę ponosi organ za rażące nierespektowanie praw strony). Kara jednak powinna pełnić dwie role: powinna być proporcjonalnie dolegliwa oraz skuteczna. Nieskuteczność środków dyscyplinowania, o których tu mowa, wynikać może z niskiej dolegliwości wymierzanych organom czy zasądzanych od organów sum pieniężnych.
W kwestii wyboru właściwego środka dyscyplinującego, zgadzam się ze stanowiskiem J.P. Tarno, który wspierając się stanowiskiem orzecznictwa (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/16), wskazywał na zasadniczą różnicę, jaka występuje pomiędzy grzywną a sumą pieniężną. Popieram w pełni pogląd, który nasuwa się po lekturze ww. przywołanych źródeł, że wymierzenie grzywny organowi administracji będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest żadną dolegliwością finansową. W budżetach tych jednostek paragraf "kary" nie jest często planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny, musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny, zaś po uzyskaniu tej kwoty, organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jako państwowa jednostka budżetowa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi pozyskane w ten sposób środki zwrócić budżetowi Państwa. Innymi słowy mechanizm wymierzenia ww. "dolegliwości" sprowadza się do przesuwania tej samej kwoty w budżecie Państwa, z jednej pozycji na inną. Przedstawiony mechanizm, w określonych przypadkach istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego organ do oczekiwanego modelu zachowania.
Za to, jak słusznie argumentował NSA w uzasadnieniu w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 2230/16, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma zawsze wymiar realnej dolegliwości finansowej. Z punktu widzenia skarżącego, nawet wielokrotne wymierzenie organowi grzywny może okazać się nieskutecznym środkiem przymusu. Zjawisko to nie tylko będzie godzić w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma nie tylko uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny w swoim sporze z organem administracji, ale i uświadomić skarżącemu, że sąd widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich skarżący doznaje na skutek bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy, oraz że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Orzekanie sumy pieniężnej jest w takim przypadku opowiedzeniem się po stronie skrzywdzonego działaniem administracji i realizowaniem sprawiedliwości.
Przy stosowaniu dolegliwości (w tym przypadku kary) obowiązuje zasada proporcjonalności i reguła konieczności, adekwatności i zdatności, przy założeniu, że nie ma znaczenia czy dolegliwości doznaje strona postępowania czy organ naruszający jej prawa. Moim zdaniem, sankcja aby była skuteczna musi być na tyle wysoka, aby jej dolegliwość była odczuwalna dla organu naruszającego prawo. Strona dochodząca swych praw przed wymiarem sprawiedliwości liczy na ten efekt, a winien on mieć charakter odstraszający od dalszych niezgodnych z prawem praktyk. Nie jest też przy tym tak, że dolegliwość ma znaczenie tylko dla stron sporu, ale powinna także pełnić rolę prewencyjną w aspekcie społecznym oddziaływania kary.
10. Pragnę dodatkowo w tym miejscu zwrócić uwagę, że ww. problemy dotyczą na równi osób fizycznych, jak i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, osób prawnych itp.). Stoję na stanowisku, że bezczynność organu czy przewlekłość postępowania może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą godności człowieka wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP, co podnosi się także w judykaturze. W kontrolowanej sprawie stroną skarżącą jest wprawdzie osoba prawna, jednakże nie powinno to rzutować na rozstrzygnięcie w spornym punkcie V sentencji wyroku, skoro Konstytucja w art. 32, gwarantuje wszystkim a zatem i osobom prawnym (jak również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej) równe traktowanie przez władze publiczne. Równość — wraz z godnością i wolnością — stanowi podstawę porządku ustrojowego i w tym powiązaniu należy ją rozpatrywać. Konstytucja RP zakazuje dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny a zakaz dyskryminacji jest konsekwencją i logicznym następstwem zasady równości. Zakaz wprowadzania nieuzasadnionych zróżnicowań skutkować powinien w mojej ocenie konsekwentnie tym, że ocena sytuacji strony skarżącej, nie powinna być odmienna w zależności od podmiotu, który się domaga interwencji sądu, w trybie art. 149 p.p.s.a.; tę różnicę zaś może stanowić kryterium przedmiotowe (np. waga naruszenia).
Każdy zatem podmiot ma równe prawo oczekiwać od organu administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Nie powinno budzić większych zastrzeżeń, że szybkość stosowania prawa pozwala na realizację zasady praworządności. Jak wskazuje się w judykaturze, nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania oraz działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15).
Nie do zaakceptowania jest przeze mnie zatem sytuacja, w której sąd administracyjny miałby różnicować podmiotowo przyznanie sumy pieniężnej, i w efekcie odmawiać jej przyznania, np. tylko z tego względu, że osoba prawna, jako podmiot profesjonalny w obrocie gospodarczym, ma łatwiejszy dostęp do informacji, większe możliwości finansowe, czy relatywnie łatwiejszy dostęp do zawodowej i skutecznej pomocy prawnej.
Nierówne traktowanie strony postępowania z uwagi na ww. cechy, nie byłoby uzasadnione obiektywnymi powodami, nie ma więc racjonalnego uzasadnienia,
a w praktyce stanowiłoby przejaw dyskryminacji. Do najczęściej wymienianych przesłanek dyskryminacji zalicza się płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek, orientację seksualną lub tożsamość płciową, ale mogą do nich należeć także inne cechy jak np. status materialny czy właśnie formuła organizacyjna funkcjonowania podmiotu domagającego się realizacji prawa do sumy pieniężnej. Niedopuszczalne jest, by organy władzy publicznej odstępowały od zakazu dyskryminacji.
11. Nie byłoby też właściwą praktyką, aby stosowanie kary grzywny
czy zasądzenia sumy pieniężnej cechował automatyzm, albowiem podważa to zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a w tych ramach przeczy zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa oraz zasadzie pewności prawa. Należy stosować zatem takie dyrektywy, które zagwarantują stronie postępowania, że odpowiedź sądu na zaniechanie organu będzie odpowiednio proporcjonalna do sposobu zachowania organu i stopnia powstałych naruszeń prawa.
Należałoby zatem w tym celu sięgnąć do dyrektywy sprawiedliwościowej, która wiąże bezpośrednio karę z zasadą proporcjonalności i nakazuje nałożenie kary czy zasądzenie sumy, adekwatnej do stopnia zawinienia oraz do stopnia społecznej szkodliwości czynu. Sankcja sprawiedliwa winna się w takiej sytuacji odwoływać do praktycznego wskaźnika zawinienia, opartego na współmierności kary do winy
i społecznej szkodliwości czynu.
Można się więc w takiej sytuacji odwoływać do przyjętych w sprawach karnych dyrektyw, nakazujących kierowanie się wagą i okolicznością naruszenia prawa przy wymierzaniu sankcji. Odpowiednie zastosowanie może znaleźć tu np. art. 115 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, który zakreślałby kryteria dla oceny szkodliwości zachowania organu, a mianowicie rodzaj i charakter naruszonego lub zagrożonego dobra, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Dyrektywy te są w praktyce z powodzeniem stosowane w postępowaniu administracyjnym, czego potwierdzeniem jest dorobek orzeczniczy na gruncie art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego i administracyjnych kar pieniężnych. Sądom administracyjnym znane są więc dyrektywy wymierzenia kary pieniężnej, już choćby z faktu sądowej kontroli decyzji wydanych w oparciu o art. 189d k.p.a.
12. W uzasadnieniu orzeczenia, do którego zgłosiłam zdanie odrębne, mowa jest o tym, że przy zastosowaniu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny lub dyscyplinująco–represyjno-kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) – zob. J. P. Tarno, op. cit, s. 41-54.
W związku z powyższym zauważam, iż powołanym opracowaniu jego autor, trafnie zauważył, iż sąd może zastosować jednocześnie oba środki dyscyplinujące
w oparciu art. 149 § 2 p.p.s.a. Oczywistym jest, na co także trafnie zwraca uwagę J.P. Tarno, że nawet gdyby skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie sumy pieniężnej, to i tak sąd administracyjny mógłby orzec w tej kwestii z urzędu. Ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznaniu sumy pieniężnej, pozostawiając kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"). Nie jest to jednak uznanie dowolne a uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności i faktycznych i prawnych konsekwencji konkretnej sprawy. Co jednak chcę bardzo wyraźnie podkreślić – nie jest to także prawo łaski sądu skierowane do strony postępowania.
J. P. Tarno w kontekście funkcji kompensacyjnej środka dyscyplinującego, podnosił, że sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy skarżący poniósł szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swego interesu oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy. Autor powoływał się na stanowisko przedstawione w powoływanym już uzasadnieniu wyroku NSA z 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2230/16), iż rozstrzyganie o tym, który ze środków dyscyplinujących z art. 149 § 2 p.p.s.a., czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych.
W mojej ocenie, w tego rodzaju przypadkach jak w kontrolowanej sprawie, gdzie zaniechanie organu było kilkunastomiesięczne (Organ w sprawie nie podjął żadnych czynności przez niemal 1,5 roku a w wyniku ponaglenia strony wydał decyzję po dwóch tygodniach), sąd winien mieć każdorazowo na względzie potrzebę zbadania zasadności wynagrodzenia stronie niedogodności i niedostatków związanych z odwlekaniem terminu załatwienia sprawy.
W tożsamy sposób wypowiada się część judykatury, którą w pełni popieram.
W szczególności na uwagę zasługują wywody zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 stycznia 2024 (sygn. akt I OSK 1450/23), czy w wyroku z dnia11 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1143/18), w którym zakwestionowano pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją.
W nawiązaniu do ww. wyroku NSA, należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.
Polecam szczególnej uwadze ponadto poglądy, które przedstawił NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18. Zwrócić również trzeba bowiem uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.
13. Rozważając czy konieczne jest uzasadnianie przez stronę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.).
W swoim orzecznictwie ETPCz przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.
Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j.: Dz. U. z 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103).
Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPCz wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPCz (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:
1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,
2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,
3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz
4) poziom życia w kraju.
Podsumowując ww. część rozważań należy stwierdzić, że stawianie wymogu uzasadnienia przez skarżącego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą wywołaną bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania oraz udowodnienia (czy też uprawdopodobnienia) zaistnienia tej krzywdy i jej rozmiarów, jest nie tylko sprzeczne z brzmieniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która wymogu takiego nie stawia), ale także z istotą wprowadzonej do tej ustawy instytucji "sumy pieniężnej", która nie jest tożsama z zadośćuczynieniem w rozumieniu prawa cywilnego.
Stawianie takiego wymogu byłoby również trudne do pogodzenia z orzecznictwem ETPCz, w którym zakłada się istnienie silnego domniemania, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną i zdejmuje się w ten sposób ciężar dowodu w tym zakresie ze skarżącego, który doznania tej szkody nie musi wykazywać. W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.
14. Ponownie nawiązać pragnę do roli dyscyplinującej środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. i wyłaniającego się na tle kontroli skarg na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej, zjawiska braku kontroli i właściwej organizacji pracy organu. W tym miejscu przypomnieć należy rolę skutecznego zarządzania organizacją, którego jednym z istotnych elementów jest sprawny (działający) system kontroli. Wspomnieć także wypada, że rozwiązaniem organizacyjnym i prawnym, które opracowano na pewnym etapie rozwoju teorii i praktyki zarządzania, w reakcji na stwierdzone patologie zarządzania jest kontrola zarządcza (KZ), która dotyczy ogółu jednostek sektora finansów publicznych, w tym zatem i SKO. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.) kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Sama kontrola zarządcza polega zaś na optymalnym wykorzystaniu rozwiązań istniejących w jednostce, ich modyfikacji, o ile wystąpi taka potrzeba, albo wdrażaniu nowych rozwiązań zarządczych służących realizacji zadań i celów jednostki. Działania w jej ramach obejmują m.in. zapewnienie efektywności i skuteczności przepływu informacji (art. 68 ust. 2 pkt 6 u.f.p., standard D.16-18) oraz zarządzaniem ryzykiem (art. 68 ust. 2 pkt 7 u.f.p., standard B.7-9).
Nie wchodząc zbytnio w szczegóły funkcjonowania systemu tej kontroli, obecnego w polskim porządku prawnym od lat, nie do zaakceptowania jest dla mnie sytuacja, w której kierownik jednostki (organu administracji publicznej) nie kontroluje stanu spraw prowadzonych przez podległych mu organizacyjnie pracowników (lub jak to jest w przypadku organów kolegialnych – składów orzekających, gdzie i tak za daną sprawę odpowiedzialny jest sprawozdawca), nie monitoruje na bieżąco losów sprawy, w tym przestrzegania terminów jej załatwienia, oraz nie interweniuje w przypadku naruszenia tych terminów. W rozpatrywanej sprawie jasnym dla mnie jest, że doszło do naruszenia wymienionych standardów kontroli zarządczej, bo takich czynności ze strony osoby zarządzającej zabrakło albo były one bezskuteczne, co w obu przypadkach doprowadziło do znaczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy (jeśli przyjąć, że sprawę załatwia się bez zbędnej zwłoki, w terminie miesiąca a szczególnie skomplikowaną w terminie dwóch miesięcy oraz jeśli wziąć pod uwagę, że w tej sprawie orzeczenie wydano w dwa tygodnie od wpływu ponaglenia).
Określona w swym wymiarze konieczna, zdatna, adekwatna i proporcjonalna odwrócona kara wymierzana przez sąd administracyjny w postaci sumy pieniężnej, mogłaby w efekcie sprzyjać tworzeniu lub poprawie istniejących w danej jednostce wewnętrznych procedur i mechanizmów poprawy skuteczności zarządzania. Mechanizmy te umożliwiałyby np. bieżące monitorowanie stanu sprawy, przyczyniały się do sprawniejszego ich załatwiania, minimalizowałyby zjawisko błędu ludzkiego, brak należytego zorganizowania pracy czy, czego nie zakładam - intencjonalne zaniechanie rozpatrzenia sprawy (analiza ryzyka). W obecnej dobie, stworzenie instrumentów w ww. zakresie nie powinno nastręczać problemów, biorąc pod uwagę dostępne środki techniczne (systemy komputerowe, ewidencje) i ludzkie, którymi dysponuje organ, jak też powszechnie dostępne opracowania z zakresu KZ.
15. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy oraz kierując treścią uzasadnienia wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne uważam, że
z uwagi na stwierdzoną rażącą formę bezczynności Organu, należało w pierwszej kolejności rozważyć potrzebę zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Stosując tę karę jako środek dyscyplinujący i kompensacyjny, można było skorzystać
z powołanej wyżej dyrektywy sprawiedliwościowej przy określeniu wysokości sumy pieniężnej. Należało w ramach tej dyrektywy wziąć pod uwagę ustalony znaczny okres zaniechania przez Organ wydania decyzji, tj. przeszło 15 miesięcy. Sąd wskazał, że podjęcie pierwszej czynności przez Organ odwoławczy (pomijam tu fakt rejestracji odwołania, jako czynności natury bardziej technicznej, niż merytorycznej), nastąpiło dopiero po wpłynięciu skargi adresowanej do Sądu. Taki stan nie daje się zakwalifikować inaczej, niż jako rażące naruszenie prawa.
Sąd dostrzegł, że treść przekazanej Sądowi decyzji kończącej postępowanie potwierdza trafność stanowiska Skarżącej, iż rozpatrywana przez Organ sprawa nie miała charakteru precedensowego i nie sposób dopatrzyć się obiektywnych problemów w jej terminowym załatwieniu przez Organ odwoławczy. Organ uwzględnił odwołanie z przyczyn, które już wcześniej w innych sprawach Skarżącej wystąpiły, w istocie ich stan prawny był tożsamy z przedmiotową, a faktyczny sprawy podobny. Organ odwoławczy nie prowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, swoje ustalenia oparł w całości na materiale zgromadzonym przez Organ I instancji.
Moim zdaniem, w kontrolowanym przypadku, przy ocenie przekroczenia terminów przez Organ odwoławczy, nie powinno być wzorcem odwołanie się
do przywoływanych terminów załatwienia sprawy, wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Z realiów kontrolowanej sprawy wynika, jak to już wskazałam, że sprawę można było rozpoznać w postępowaniu odwoławczym w terminie 14 dni. Tyle bowiem czasu zajęło Organowi odwoławczemu pochylenie się nad sprawą, licząc od momentu wpłynięcia ponaglenia Skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie (29 lutego 2024 r.), a podjęciem przez ten Organ decyzji z 14 marca 2024 r. Tak zakreślona cezura czasowa, należytego prowadzenia postępowania administracyjnego oznacza, że Organ odwoławczy dopuścił się 30. krotnego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. W tym czasie, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a także nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Organ nie wskazał przy tym żadnych okoliczności pozwalających stwierdzić, iż sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej. W odpowiedzi na skargę, Organ w lakoniczny sposób ustosunkował się do zarzutu bezczynności. Tłumaczenie kilkunastomiesięcznej bezczynności, omyłkowym dołączeniem spraw o podobnych numerach, rejestrowanych w kolejnym roku kalendarzowym, może wywoływać odczucie lekceważącego traktowania Skarżącego i ignorowania problemu załatwienia sprawy w szybki i należyty sposób. Wskazuje także na omawiany już powyżej problem w organizacji należytego zarządzania obiegiem spraw.
Mając na względzie, że czas oczekiwania Skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy przez Organ odwoławczy wyniósł przeszło 15 miesięcy, to tak długi stan niepewności stworzony przez Organ uzasadniał przyznanie Skarżącemu rekompensaty, co najmniej w kwocie 1.500 zł i to w pierwszej kolejności przed rozważeniem ukarania Organu grzywną. Moim zdaniem, uzasadnienie wniosku złożonego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., choć nie konieczne - bez wątpienia byłoby celowe, bowiem uzyskanie szczegółowych wyjaśnień od strony o negatywnych następstwach zaniechania organu, które mogłoby być dodatkowo poparte materiałami źródłowymi, umożliwia Sądowi rozważenie przyznania sumy jej górnych możliwych granicach, przy ustaleniu wynagrodzenia Skarżącemu negatywnych konsekwencji związanych z bezczynnością organu.
W mojej ocenie, Sąd dostrzegł wagę naruszenia, którego dopuścił się Organ odwoławczy w badanej sprawie. Jednakże mam wątpliwości, czy wymierzona grzywna zrealizuje cel stawiany przez ustawodawcę przepisem z art. 149 § 2 p.p.s.a., na poparcie czego stosowną argumentację przedstawiłam powyżej.
Moje stanowisko dodatkowo wspieram przywoływaną już słabszą pozycją strony postępowania w relacji do organu, nie tylko z punktu widzenia inkwizycyjności jako cechy postepowania administracyjnego i jednostronności stosunku administracyjnoprawnego. Przypomnieć bowiem wypada, że organ administracji to profesjonalista, który zajmuje się tylko załatwianiem spraw i wydawaniem decyzji, co w równym stopniu co z przywoływaniem "profesjonalizmu" przez sądy administracyjne jako cechy przedsiębiorców, uzasadniającej nakładanie (często wysokich i bezwzględnych) administracyjnych kar pieniężnych, powinno być brane pod uwagę przy obciążaniu tych pierwszych stosowną sumą pieniężną. Sądy bowiem w mojej ocenie w poszanowaniu zasady równości, winny bowiem z uwagi na profesjonalizm organów, gdy te zawiodą, zasądzać im dolegliwość, która będzie adekwatna i skuteczna, ale przede wszystkim dla stronie poczucie sprawiedliwości.
Uważam zatem, że należało w tej sprawie w pierwszej kolejności zastosować sankcję kompensacyjną w postaci przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, w wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia Organu w zaistnieniu długotrwałego stanu bezczynności, a przeszkodą ku temu nie był brak uzasadnienia wniosku Skarżącego (a ściślej jego pełnomocnika). Brak uzasadnienia takiego wniosku uniemożliwiał jedynie zasądzenie sumy pieniężnej w maksymalnej możliwej wysokości. Zastosowanie dyrektyw wskazanych w uzasadnieniu zdania odrębnego, umożliwiało ustalenie sumy pieniężnej, uwzględniającej choćby jej aspekt dyscyplinujący.
Uwzględniając to wszystko jestem zdania, że zgłoszenie zdania odrębnego,
w którym przedstawiłam stanowisko odmienne do rozstrzygnięcia z pkt V sentencji wyroku i jego uzasadnienia, było usprawiedliwione i konieczne.