II SAB/Sz 8/24

II SAB/Sz 8/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
658
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
I OSK 1769/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1 pkt 2, art. 35,  art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 104, art. 107 par. 1 i 2,  art. 129 par. 1,  art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, art. 157 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 672
art. 13 ust. 1 pkt 4, ust. 5, art. 19 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 34 pkt 2c
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2018 poz 570
art. 17
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 53 par. 2b, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 79-80
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora [...] w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie I. stwierdza, że Dyrektor [...] w S. dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora [...] w S. do rozpoznania wniosku z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Dyrektora [...] w S. na rzecz strony skarżącej K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 13 lutego 2024 roku pełnomocnik Koło Łowieckiego numer [...] P. (dalej: Koło Łowieckie, Wnioskodawca lub Skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie (dalej: Organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Koła Łowieckiego z dnia 24 listopada 2023 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo M. z dnia 23 siepania 2023 r., zn. spr.: NN.7330.4.2023, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie.
W powyższym wniosku skarżące Koło zażądało:
1. zobowiązania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie do załatwienia w przewidzianej prawem formie wniosku Koła z dnia 24 listopada 2023 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe -Nadleśnictwo M. z dnia 23 sierpnia 2023 r. zn. spr.: NN.7330.4.2023 w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku;
2. stwierdzenia, że bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. przyznania od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na rzecz Kola kwoty w wysokości 7.155,48 zł;
4. wymierzenia Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie grzywny w wysokości 7.155.48 zł;
5. zasądzenia od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na rzecz Koła zwrotu kosztów postępowania.
Koło nadmieniło, że wnioskiem z dnia 24 listopada 2023 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tj. Dz.
U. z 2023 r. poz. 1082, dalej: Prawo łowieckie), w zw. z art. 34 pkt 2c Ustawy o lasach wystąpiło do Organu o stwierdzenie, iż decyzja - z dnia 23 siepania 2023 r., w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie - jest nieważna w całości.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku pełnomocnik Koła Łowieckiego wykazał szereg uchybień (wydanie Decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wydanie Decyzji z naruszeniem przepisów o właściwość). Co istotne naruszenia te dotyczyły pogwałcenia ogólnych zasad postępowania. Pełnomocnik Wnioskodawcy wskazał m.in., iż wyliczenie odszkodowania zostało oparte na tabelach kompensacyjnych stosowanych przez towarzystwa ubezpieczeniowe, co nie znajduje żadnej podstawy w przepisach prawa. Wnioskodawca definitywnie wskazał, te już samo korzystanie przez Nadleśniczego z ww. tabeli powinno dyskwalifikować całą Decyzję jako wydaną w sposób sprzeczny z prawem, zaś brak wytłumaczenia przyjętej metodologii obliczeń jawnie wprowadza w błąd. Powyższy wniosek został doręczony organowi w dniu 26 listopada 2023 r.
W dniu 5 grudnia 2023 roku Organ wystosował do pełnomocnika Koła pismo, w którym wskazał jedynie, iż według jego oceny nie jest on organem wyższego stopnia nad Nadleśniczym oraz nie uważa się w ogóle za organ administracji publicznej, wobec czego poinformował, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, zaś dalszych rozstrzygnięć w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania określonego w Decyzji należy dochodzić na drodze sądowej
W odpowiedzi na ww. pismo Organu - pismem z dnia 12 grudnia 2023 roku pełnomocnik Koła ustosunkował się do twierdzeń Organu wskazując m.in, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wada prawna wymieniona w art. 156§ 1 k.p.a nadto, wbrew twierdzeniom Organu - z przepisów Prawa Łowieckiego wynika, iż decyzja Nadleśniczego wydana na podstawie art. 46e Prawa Łowieckiego jest decyzją administracyjną, a dokładniej jest to ostateczna decyzja administracyjna. Wskazano też, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest organem nadrzędnym nad Nadleśniczym, a zatem posiada kompetencje w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Nadleśniczego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest podmiotem sprawującym nadzór nad Nadleśniczym i w tym znaczeniu organem wyższego stopnia.
W odpowiedzi na powyższe stanowisko pismo pełnomocnika wnioskodawcy, Organ wystosował w dniu 20 grudnia 2023 roku kolejne pismo, w którym podtrzymał swoje stanowisko.
Wobec takiego stanowiska Organu i niezałatwienia sprawy w przewidzianym prawem terminie, w dniu 10 stycznia 2024 roku pełnomocnik Koła wniósł ponaglenie na bezczynność Organu. Organ odebrał ponaglenie w dniu 12 stycznia 2024 roku. Zamiast jednak przekazać ponaglenie organu wyższego stopnia w dniu 17 stycznia wystosował na adres pełnomocnika skarżącego Koła Łowieckiego pismo, w którym ponownie wyraża swoje błędne stanowisko w sprawie.
Jak wyjaśniono w skardze, wbrew twierdzeniom Organu, Skarżący nie oczekuje od Organu, iż ten ustali wysokość odszkodowania. Skarżący poprzez wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji skierowany do Organu zmierza do ustalenia, iż przedmiotowa Decyzją została wydana z naruszeniem prawa (zgodnie z dyspozycją art. 156 k.p.a.). Sądy powszechne nie są władne w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 46e ust. 4 Prawa Łowieckiego do ustalenia, że Decyzja Nadleśniczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sądy te w ogóle nie odnoszą się do zasadności decyzji, w tym tego, czy została wydana na podstawie przepisów prawa, tylko dokonująca na nowo ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżący nie zmierza przy tym, aby to Sądy Administracyjne ustalały wysokość odszkodowania i wbrew twierdzeniom Organu - skarżący nie zmierza do dwutorowości postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ jak już wielokrotnie podkreślano - skarżące Koło nie dąży do tego, aby Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wydał decyzje w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania (nie taka jest istota wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji). Organ, pomimo wielokrotnego podkreślania tego faktu przez Koło dalej zdaje się nie rozumieć istoty wskazanego postępowania i całkowicie pomija argumentację Skarżącego w tym zakresie. Z ww. twierdzeń Organu jawi się jedynie jeden wniosek, iż Organ w sposób nieprawidłowy interpretuje przepisy prawa, nie rozumie tychże przepisów, w tym w szczególności w sposób błędny interpretuje przepisy dotyczące trybu stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżące Koło Łowieckie nadmieniło też, iż obecnie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w S., w którym skarżące Koło występuje w charakterze powoda i jego roszczenia oparte są na ustaleniu wysokości odszkodowania.
Skarżący wskazało też, iż w jego ocenie Organ bezsprzecznie dopuścił się bezczynności w sprawie. Pomimo upływu prawie 3 miesięcy od dnia odebrania wniosku - Organ nie rozstrzygnął o istocie sprawy-przy czym przyczyny pozostawania w bezczynności są nieistotne. Dodatkowo Organ nie zamierza podejmować już w sprawie żadnych czynności, nie przekazał ponaglenia do organu wyższego stopnia (co wynika z pism Organu), pomimo pozostawania w bezczynności, co dodatkowo uzasadnia wniosek oraz potwierdza naganną postawę Organu.
W ocenie skarżącego Koła, zachowanie Organu i nierozpatrzenie sprawy w terminie nosi dodatkowo znamiona rażącego naruszenia prawa. Ranga Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych niejako implikuje na nim konieczność znajomości przepisów prawa, w szczególności w sprawach, w których władny jest wydać decyzję co do istoty sprawy. Nadto szczególnie rażąca jest postawa Organu, który wskazuje, iż postępowanie prowadzone przed Nadleśniczym nie jest postępowaniem administracyjnym i nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Organ tak jedynie argumentuje swoje stanowisko, iż wskazuje, że w kontekście Nadleśniczego w treści art. 46e ustawy Prawo Łowieckie jest mowa o wydaniu "decyzji", nie zaś "decyzji administracyjnej". Jednocześnie o rażącym naruszeniu prawa świadczy fakt nieprzekazania ponaglenia przez Organ do organu wyższego stopnia. Organ w ten sposób pozbawił skarżące Koło możliwości rozpatrzenia jego sprawy przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych
W zakresie zasadności nałożenia na organ grzywny wskazano, iż biorąc pod uwagę rangę Organu, jego wpływ na kształtowanie gospodarki leśnej i wszelkich aspektów z tym związanym, w tym w szczególności w zakresie prawa łowieckiego - nie można dopuścić do sytuacji, iż Organ będzie w przyszłości dalej procesował swoje naganne stanowisko w sprawie i opierał się na argumentacji, która nie może wytrzymać krytyki w sprawie. Skoro Organ o takiej randze i znaczeniu prezentuje stanowisko znacząco odbiegające od wszelkich standardów w zakresie ochrony praw podmiotów w pełni zasadny jawi się wniosek o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 7.155,48 zł (równowartość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 roku).
Uzasadniając przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej skarżące Koło oświadczyło, iż bezczynność Organu prowadzi do naruszenia praw strony do
rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Błędna argumentacja Organu dodatkowo powoduje, iż Organ ogranicza prawo skarżącego Koła do rozpatrzenia jego wniosku na gruncie art. 156 k.p.a. Organ uniemożliwia stronie pełne skorzystanie z jego prawa do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Co więcej Organ uniemożliwia również stronie skorzystanie z przysługującego jej prawa do wniesienia ponaglenia na bezczynność Organu. Powyższe uzasadnia przyznanie na rzez koła kwoty w wysokości 7.155,48 zł.
W odpowiedzi na powyższą skargę, pismem z 6 marca 2024 r. Organ wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. jako niedopuszczalnej, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w przypadku uznania braku podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku – wniósł o oddalenie skargi w całości.
Nadto Organ zawnioskował o rozważenia wystąpienia przez Sąd do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w przedmiocie podjęcia uchwały abstrakcyjnej wyjaśniającej czy w świetle regulacji art. 46e ust. 4 ustawy Prawo łowieckie możliwe jest wnoszenie zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (odwołanie, wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji) od decyzji wydawanych przez nadleśniczego w wyniku przeprowadzonego postępowania o naprawienie szkód łowieckich.
Organ potwierdził, iż Skarżący pismem z dnia 24 listopada 2023 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie. W korespondencji skierowanej do Skarżącego wyjaśniono, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśniczego, a właściwy w sprawie jest sąd powszechny, gdyż w istocie z wniosku wynikało, że zmierza on do podważenia wysokości ustalonego odszkodowania za szkody łowieckie. Wyjaśniono też, że jedynym prawidłowym sposobem ustosunkowania się do poruszonej materii jest pismo, a nie żadne rozstrzygnięcie administracyjne.
Jak wywiódł organ nie każdy podmiot i nie w każdym przypadku podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż zakres tychże czynności jest wyznaczany przepisami prawa materialnego. W przypadku ustawy Prawo łowieckie z czynnościami z zakresu administracji publicznej mamy do czynienia jedynie do momentu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkodę łowiecką. W momencie wydania takiej decyzji (do której przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio), kończy się etap, który można określić mianem administracyjnego. Po nim następuje przejście do czynności proceduralnych pozostających w wyłącznej gestii sądu powszechnego (stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych). Takie rozgraniczenie powoduje istotne implikacje prawne. Otóż osoba niezadowolona z decyzji ustalającej odszkodowanie nie może jej w żaden sposób zaskarżyć do sądu administracyjnego, nawet jeżeli uważa, że na poszczególnych etapach wcześniejszego postępowania doszło do naruszeń czy to prawa łowieckiego czy przepisów postępowania administracyjnego
Konsekwencją powyższego winno być przyjęcie, że w sprawach dotyczących wydanych i funkcjonujących w obrocie decyzji ustalających wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, nie mogą być wnoszone żadne zwyczajne ani nadzwyczajne środki zaskarżenia w trybie administracyjnym. Tym samym, żaden podmiot po ostatecznym zakończeniu sprawy odszkodowania łowieckiego poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, nie ma ani obowiązku, ani prawa do podejmowania dalszych czynności z zakresu administracji publicznej (prawo łowieckie nie przewiduje takiej możliwości), ergo - nie może pozostawać w tym zakresie w bezczynności. Dlatego też, jeżeli Dyrektor nie posiada prawnego obowiązku ani kompetencji do podejmowania dalszych czynności z zakresu administracji publicznej (ingerowania w jakikolwiek sposób w treść wydanej decyzji odszkodowawczej), a sprawą może zajmować się jedynie sąd powszechny, to administracyjnoprawne rozwiązanie w postaci skargi na bezczynność organu należy uznać za prawnie niedopuszczalne.
W ocenie Organu, gdyby jednak Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, to skarga powinna ulec oddaleniu jako bezzasadna. Wynika to z faktu, iż w sprawie, w której doszło już do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, nie można mówić o istnieniu organów wyższego stopnia, ani o możliwości prowadzenia procedury nieważnościowej w przedmiocie tej decyzji, którą to procedurę miałby wdrażać właśnie organ wyższego stopnia. Co do charakteru decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - ustawa Prawo łowieckie jasno określa charakter tejże decyzji. Gdyby miała to być decyzja administracyjna wówczas ustawodawca wskazałby to wprost, tak samo wprost do całości postępowania miałaby zastosowanie procedura administracyjna z k.p.a. Tymczasem prawo łowieckie statuuję decyzję a nie decyzję administracyjną i postępowanie, do którego KPA stosuje się jedynie odpowiednio i to tylko w tej materii, która nie została w prawie łowieckim uregulowana.
Organ stanął na stanowisku, że formuła procedowania (decyzja zaskarżana następnie do sądu powszechnego) zastosowana w przypadku Prawa łowieckiego nie jest konstrukcją prawnie nową. Zbliżona konstrukcja występuje choćby na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 79,80), gdzie samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga de facto spór cywilny wydając orzeczenie (do którego stosuje się odpowiednio k.p.a.), które może być następnie zaskarżone sprzeciwem równoznacznym z wniesieniem pozwu do sądu powszechnego.
Fakt, że postępowanie przed kołem łowieckim i nadleśniczym toczy się na podstawie przepisów k.p.a. stosowanych odpowiednio nie powoduje, że sprawa staje się sprawą administracyjną w rozumieniu k.p.a., z wszelkimi tego konsekwencjami. W ocenie organu przyjęcie, że sprawa orzeczenia o odszkodowaniu za szkody łowieckie nie jest sprawą administracyjną a wydana decyzja nadleśniczego nie jest decyzją administracyjną to tak samo nie można stwierdzić po stronie Dyrektora RDLP przymiotu organu wyższego stopnia w stosunku do Nadleśniczego.
Jak wywiedziono Nadleśniczy, nie jest organem administracji rządowej ani samorządowej. Nie jest też podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a to z racji tego, że nie jest podmiotem powołanym z mocy ustawy do załatwienia indywidualnej sprawy (tu - ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie) rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też, już choćby z w/w przyczyn nie można bezkrytycznie zaakceptować oceny Skarżącego co do tego, że jest on uprawniony do inicjowania przewidzianych w k.p.a. środków administracyjnoprawnych w stosunku do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Dalej, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2023r. sygn. akt I OSK 2254/22 Organ doszedł do konkluzji, że Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego. W podobnym tonie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w szeregu innych orzeczeń, gdzie wskazuje się, że nie może być dwóch różnych trybów odwoławczych. Specyfika postępowania w Prawie łowieckim polega na tym, że przepisy k.p.a stosuje się do momentu wydania decyzji o odszkodowaniu przez Nadleśniczego. Stanowi o tym art. 49a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. W dalszej kolejności strona niezadowolona z decyzji może dochodzić wysokości odszkodowania przed sądem cywilnym.
Zdaniem organu powołane orzecznictwo sądów administracyjnych prowadzi do niwisku, że
1) Przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio tylko do samego postępowania, które prowadzi do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, a zakończenie postępowania, czyli wydanie odpowiedniej decyzji, powoduje także, iż ustaje możliwość dalszego stosowania przepisów k.p.a.
2) Decyzja ustalająca odszkodowanie wydana przez Nadleśniczego nie podlega zwykłym trybom odwoławczym - nie przysługuje od niej odwołanie do innego organu czy skarga do WSA. Kontrola administracyjna decyzji ustalającej odszkodowanie jest wykluczona.
3) Konsekwentnie, jeżeli decyzja ustalająca odszkodowanie nie podlega zaskarżeniu zwykłymi środkami zaskarżenia, to tym bardziej nie może być skarżona w postępowaniu ekstraordynaryjnym (jak choćby nieważnościowym czy wznowieniowym).
Zdaniem Organu, Przyjmując koncepcję forsowaną przez Koło Łowieckie należałoby dojść do konkluzji, że wbrew literalnemu brzmieniu ustawy prawo łowieckie decyzja ustalająca odszkodowanie może być "weryfikowana" równolegle w postępowaniu administracyjnym (w tym przed sądami administracyjnymi) i przed sądem powszechnym, albo wedle wyboru strony - w jednym bądź drugim trybie.
Organ nie miał i nie ma podstawy prawnej do wszczynania postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa M. i związanego z tym ponaglenia, a co za tym idzie odpowiedzi na wszelkie wnioski strony mogły być udzielane w formie zwykłych pism a nie rozstrzygnięć administracyjnych podlegających zaskarżeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.: dalej: p.p.s.a.), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie.
Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W badanej sprawie Koło Łowieckie bezspornie wniosło ponaglenie. Dalsze losy powyższego wniosku – w tym potwierdzone przez organ jego nieprzekazanie organowi wyższego stopnia, do którego było adresowane - nie mają znaczenia dla dopuszczalności wniesienia skargi.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż decyzją z 23 sierpnia 2023 r., zn. spr.: NN.7330.4.2023, Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M., na podstawie art. 46e ust.1 i 2 w związku z art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.1173) oraz art. 104, art.107 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 753), po rozpatrzeniu odwołania K. K. z dnia 4 sierpnia 2023r.w przedmiocie odszkodowania za szkodę łowiecką opisaną w protokole 4/23 z dnia 4 sierpnia 2023r., ustalił odszkodowanie za w/w szkodę łowiecką w kwocie 32.011,00 zł.
W powyższej decyzji pouczono też strony, że w myśl art 46e ust.4 Prawo Łowieckie właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji może w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Przy czym zgodnie z oświadczeniem Koła Łowieckiego, skorzystało ono z powyższego zwykłego środka zaskarżenia.
Z uwagi na stanowisko Organu, domagającego się odrzucenia Skargi, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga właściwość sądu administracyjnego w sprawie mającej za przedmiot bezczynność Organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za szkody łowieckie. Przy czym odnosząc się do cytowanego w stanowisku organu orzecznictwa sądów administracyjnych warto dostrzec, iż skarga dotyczy braku rozpatrzenia przez organ wniosku w jednym z nadzwyczajnych trybów k.p.a., zatem nie jest adekwatne do takiej sytuacji orzecznictwo dotyczące dopuszczalności skargi na decyzję ustalająca odszkodowanie za szkody łowieckie.
Zgodnie z art. 46e ustawy Prawo Łowieckie
1. Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca.
2. Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołów, o których mowa w ust. 1, i jest ostateczna.
3. Wypłata odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, następuje ze środków dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1.
4. Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody.
Jak wskazuje się natomiast w literaturze wykładnia systemowa uwzględniająca całokształt norm od art. 46 do art. 46f prowadzi do wniosku, że nadleśniczy może wydać następujące decyzje administracyjne:
1) Merytoryczne (rozstrzygające sprawę roszczenia o odszkodowanie za szkody łowieckie co do istoty), czyli decyzje:
a) odmawiającą przyznania odszkodowania, w szczególności, gdy:
– z ustaleń nadleśniczego wynika, że szkoda w ogóle nie powstała, albo powstała z przyczyn niezwiązanych z aktywnością zwierzyny lub przy wykonywaniu polowań;
– z ustaleń nadleśniczego wynika, iż szkodę wyrządziły inne gatunki zwierząt łownych niż wymienione w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy (wówczas roszczenie o odszkodowanie może przysługiwać na podstawie art. 50 ustawy w stosunku do Skarbu Państwa, a nie od dzierżawcy/zarządcy obwodu);
– wystąpiła jedna z okoliczności przewidzianych przez art. 48 ustawy.
b) ustalającą wysokość odszkodowania w takiej samej wysokości, jak zostało to ustalone przez dzierżawcę lub zarządcę w protokole szacowania ostatecznego;
c) ustalającą wysokość odszkodowania w innej wysokości (niższej lub wyższej) niż wynika to z protokołu ostatecznego szacowania szkody sporządzonego przez dzierżawcę lub zarządcę.
2) Formalną, czyli kończącą postępowanie administracyjne bez odniesienia się do zasadności roszczenia o zapłatę odszkodowania, np. decyzję o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 49a ustawy).
Każda z powyższych decyzji powinna obejmować wszystkie elementy, o których stanowi art. 107 § 1 k.p.a. (co wynika z art. 49a ust. 1 ustawy). Szczególne istotne znaczenie w tej kategorii spraw ma uzasadnienie faktyczne, czyli wywód nadleśniczego wskazujący na fakty, które spowodowały, że nadleśniczy był zobligowany do odmowy przyznania odszkodowania albo do przyznania go w określonej wysokości. (...) W świetle niebudzącego kontrowersji orzecznictwa sądów administracyjnych i cywilnych od wymienionych wyżej w pkt 1a-1c decyzji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, a więc skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożona od decyzji nadleśniczego ustalającej wysokość odszkodowania zostanie odrzucona. W odniesieniu do decyzji nadleśniczego PGLLP kończących postępowanie ze względu na przeszkody formalne, np.: o umorzeniu postępowania, stronom również nie przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, lecz konieczne jest wyczerpanie administracyjnego roku instancji, tj. złożenie odwołania od tego rodzaju decyzji do organu administracyjnego wyższego stopnia (tj. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dopiero po rozpatrzeniu odwołania od takiej decyzji przez organ wyższego stopnia, możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji w przypadku rozstrzygnięć natury formalnej stronom postępowania administracyjnego w przedmiocie szacowania szkód łowieckich nie przysługuje prawo do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym na podstawie art. 46e ust. 4 ustawy (tak: A. Pązik [w:] M. Słomski, A. Pązik, Prawo łowieckie. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 46(e)).
Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 530), w skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: 1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych; 2) regionalne dyrekcje Lasów Państwowych; 3) nadleśnictwa; 4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Nadto w myśl art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej: k.p.a.), właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia.
Powyższe sprawia, iż Organ, mając na względnie również jego właściwość miejscową obejmującą Nadleśnictwo M. w sprawach administracyjnych jest organem wyższego stopnia względem Nadleśniczego Nadleśnictwa M.. Owe wywody pomijają, iż w postępowaniu zakończone kwestionowaną przez Koło Łowieckie decyzją mogły zapaść również inne rozstrzygnięcia np. umorzenie jako bezprzedmiotowego. Dla takich rozstrzygnięć właściwym trybem zaskarżenia byłoby odwołanie wnoszone do Organu. Zatem stanowisko Organu w istocie sprowadza się do nieuprawnionego twierdzenie, iż to nie rodzaj postępowania a rozstrzygnięcie je kończące wyznacza charakter sprawy i przesądza Czy Organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.
Stanowisko organu jakoby w sprawach dotyczących wydanych i funkcjonujących w obrocie decyzji ustalających wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, nie mogły być wnoszone żadne zwyczajne ani nadzwyczajne środki zaskarżenia w trybie administracyjnym nie zostało oparte na żadnym przepisie i nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Chybioną jest przedstawiona w tym zakresie argumentacja Organu oparta na analogii pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez nadleśniczego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania a toczącym się przed samorządowym kolegium odwoławczym postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste (art. 79-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Brak owej analogii wynika po pierwsze z całkowitej odrębności postępowania przed SKO, która została zasygnalizowana przez ustawodawcę poprzez wskazanie, że samorządowe kolegium odwoławcze - w przypadkach przywoływanych przez Organ - nie wydaje decyzji ani postanowienia, lecz "orzeczenie" (o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty). Takie orzeczenie, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, nie jest aktem administracyjnym i stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 808/19). Po wtóre nie można też nie dostrzegać, iż z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio (jedynie – przypis Sądu) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń a także również przepisy o opłatach i kosztach. Na marginesie warto nadmienić, iż w sprawach administracyjnych co do zasady rozstrzygnięcia samorządowych kolegów odwoławczych zapadają formie decyzji albo postanowień, a więc typowych aktów administracyjnych uregulowanych w k.p.a. (zob. art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570). Wreszcie w opisywanym wyżej postępowaniu z ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca jasno określił, iż w razie wniesienia sprzeciwu od decyzji kolegium w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Tego rodzaju skutku skorzystania z drogi cywilnej próżno szukać w Prawie łowieckim. Oznacza, że o ile w razie zainicjowania przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego użytkowania wieczystego skarżony akt wydany przez kolegium jest eliminowany z obrotu prawnego, o tyle w przypadku skorzystania z prawa zastarzenia takiej jak kwestionowana przez Koło Łowieckie decyzji Nadleśniczego, pozostaje ona w obrocie prawnym i wywiera dalszy skutek.
Jeśli podążać tropem myślenia Organu i poszukiwać postępowań o zbliżonym charakterze do objętego wnioskiem Koła Łowieckiego, to bardziej adekwatne jest wskazanie postępowania uregulowanego w Rozdziale 6 ustawy dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.). W uregulowanym w powyższych przepisach postępowaniu rozgraniczeniowym zapadają decyzje co do których - w razie niezadowolenia - strona może się domagać się ich przekazania sądowi powszechnemu, a skorzystanie z takiego środka zaskarżenia nie eliminuje skarżonego aktu z obrotu prawnego. W powyższym przypadku ugruntowane od wielu lat orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ, kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji, jednak taka procedura odwoławcza nie wyklucza możliwości kontroli wydanej przez organ I instancji decyzji rozgraniczeniowej w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie nieważnościowym (zob. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt. II SA/Gl 1797/23 i inne).
Całkowicie chybione jest również twierdzenie Organu jakoby decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za szkody łowieckie nie była decyzją administracyjną a sprawa w takim przedmiocie nie była sprawą administracyjną, lecz cywilną. Powyższe ma wynikać z tego, iż "gdyby miała to być decyzja administracyjna wówczas ustawodawca wskazałby to wprost, a do całości postępowania miałaby zastosowanie procedura administracyjna z k.p.a.". Otóż decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt wydany na podstawie obowiązującego prawa. Ów akt administracyjny rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach adresata. Taki władczy charakter ma niewątpliwie kwestionowana przez Koło Łowieckie decyzji nadleśniczego. Przy czym odnosząc się do innej części argumentacji Organu warto dostrzec, iż co do zasady ustawodawca określając przypadki, w których wydaje się decyzje administracyjne nie posługuje się pojęciem "decyzja administracyjne" lecz poprzestaje na wskazaniu, iż rozstrzygniecie sprawy następuje w formie "decyzji" zob. np. art. 13 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i ust. 5, art. 19 ust. 3 i dalsze ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 530). Zresztą sam kodeks postępowania administracyjnego w art. 104 definiując podstawowy sposób załatwienia sprawy administracyjnej określa, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej a odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.).
Zresztą w rozpatrywanej sprawie administracyjnoprawny charakter rozstrzygnięcia Nadleśniczego w ocenie Sądu wynika w sposób ewidentny z dodatkowego wskazania przez ustawodawcę, iż decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest ostateczna (art. 46e ustawy Prawo łowieckie).
Przedstawiona przez Organ argumentacja pomija też regulację art. 49a ustawy Prawo łowieckie który stanowi wyraźnie, że:
1. W zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
2. Poza przypadkami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe lub ich przedstawiciel podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, jeżeli jest członkiem koła łowieckiego będącego dzierżawcą obwodu łowieckiego, którego dotyczy to postępowanie.
3. Do wyłączenia, o którym mowa w ust. 2, przepisy art. 24 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Wskazana powyższej konstrukcja wskazuje, iż postępowanie prowadzone przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe toczy się w istocie na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego a jedynie przewidziano od owych typowych zasad pewne odstępstwa.
Wobec powyższego, o ile wobec szczególnej regulacji ustawy Prawo łowieckie stornom postępowania niewątpliwie nie przysługuje od decyzji ostatecznej typowy środek zaskarżenia decyzji ostatecznej w trybie administracyjnym tj. skarga do sądu administracyjnego, to jednak z powyższego nie sposób wywodzić - jak czyni to organ - że postępowanie zwieńczone taką decyzją nie podlega innym regulacjom k.p.a. dotyczącym w szczególności dotyczących możliwości weryfikowania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie stwierdzenia nieważności.
Nie sposób też zaaprobować stanowiska Organu jakby w rozpatrywanej sprawie nie był on organem administracji wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. względem Nadleśniczego, gdyż ten nie jest organem administracji rządowej, samorządowej ani podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. Właśnie z faktu, iż Nadleśniczy został uprawniony do władczego rozpatrywania sprawy indywidulanej poprzez wydanie decyzji ostatecznej, jego działanie podlega weryfikacji w trybach nadzwyczajnych określonych w k.p.a.
Mając na względzie treść powoływanego przez Organ wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I ACa701/19, w którym stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek jurydycznych podstaw do wnioskowania, że postępowanie przed sądem powszechnym, zainicjowane powództwem opartym na treści art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego, stanowi kontynuację postępowania administracyjnego, jakim bezsprzecznie jest postępowanie prowadzone przed nadleśniczym, zakończone wydaną przez niego decyzją, a wydane na podstawie tej normy orzeczenie może ingerować w treść tej decyzji. Przyjęcie stanowiska Organu o braku możliwości weryfikacji decyzji ostatecznej przez organ wyższego stopnia prowadziło by do niemożliwego do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa wniosku, iż decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach nie podlega weryfikacji przez żaden organ państwa. Konsekwentne przyjęcie stanowiska Organu sprawiałoby, iż brak byłoby możliwości wzruszenia decyzji nawet jeśli została wydana została: z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.
Tym samym w ocenie Sądu nie budzi, że w rozpatrywanej sprawie strona postępowania zakończonego decyzją Nadleśniczego była uprawniona do wystąpienia do organu wyższego stopnia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności a ów organ był zobowiązany do rozpatrzenia takiego wniosku w terminach określonych w art. 35 – 36 k.p.a., w jednej z form przewidzianych w k.p.a.
W tym miejscu godzi się przypomnieć, że stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Nadto, w myśl art. 36 ust. 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie.
W tym stanie rzeczy, skoro organ niespornie nie załatwił stosowanym aktem administracyjnym sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wniesionym 29 listopada 2023 r. do daty wniesienia skargi tj. 14 lutego 2024 r. - a zatem przez okres około 2,5 miesiąca - dopuścił się on bezczynności w rozpatrzeniu wniosku.
Oceny powyższej nie zamienia okoliczność, iż organ kierował do wnioskodawcy pisma, w którym wyjaśniał swoje stanowisko, albowiem nie miały one za przedmiot czy to wydłużenia terminu załatwienia sprawy czy też wyjaśnienia okoliczności sprawy i nie zmierzały do jej zakończenia a wręcz przeciwnie miały wyjaśnić brak żądanego przez stronę działania.
Oceniając czy wskazana wyżej bezczynność następowała z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie rażącego naruszenia prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
W badanej sprawie nie można pomijać, iż organ nie pozostawiał pism strony bez odpowiedzi i wyjaśniał swoje stanowisko a zatem opisany wyżej brak działania nie był wynikiem świadomego ignorowania obowiązków względnie nieakceptowalnie wadliwej organizacji pracy, lecz wynikał z przyjęcia błędnej wykładni przepisów w nietypowym - albowiem jednoinstancyjnym - postępowaniu administracyjnym. Powyższe nie daje się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu ustawy. Podstaw takiej kwalifikacji Sąd nie dopatrzył się też w innych okolicznościach wskazywanych przez Koło Łowieckie, w tym we wskazywanym w skardze braku przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia. Rozpatrzenie ponaglenia następuje w odrębnym postępowaniu a ocena przebiegu takiego pozstępowania wykracza poza zakres sprawy zawisłej w następstwie wniesienia skargi na bezczynność Organu. W szczególności dostrzegłszy, że powyższe zaniechanie było konsekwencją błędnej wykładni przepisów, Sąd nie mógł nie dostrzegać, iż nie pozbawiło ono strony prawa wniesienia skargi.
Z uwagi na przedstawione przez Organ stanowisko co do braku podstaw do jego działania oraz wobec braku przekazania Sądowi do dnia orzekania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, Sąd zobowiązał Organ do rozpoznania wniosku z dnia 24 listopada 2023 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zakreślając taki termin Sąd miał na uwadze ilość i charakter zarzutów. Nadto brak było podstaw do określenie tego terminu na oczekiwaną przez stronę liczbę dni tj. 14. W toku postępowania nieważnościowego organ ma obowiązek zapewnić czynny udział wszystkim jego stronom, zatem mając na względzie konieczność dokonywania doręczeń niezębnych pism, oczekiwany w skardze termin jawi się jako niemożliwy do zachowania przez Organ przy prowadzeniu postepowania z poszanowaniem praw innych jego uczestników.
Na marginesie wskazać należy, że przedmiotem postępowania przed Organem winna być nie ocena wysokości odszkodowania za szkody łowieckie, lecz kwestie dotyczące zaistnienia, bądź nie, podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją, nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, a rozstrzyga o ewentualnych wadach decyzji kontrolowanej. Sprowadza się ono do ustalenia zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może też stanowić trybu konkurencyjnego dla postępowania przed sądem powszechnym, który w badanej sprawie jest władny do merytorycznego rozpatrzenia wysokości należnego odszkodowania.
Rozpatrując wniosek Koła Łowieckiego o wymierzenie grzywny Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia w szczególności z uwagi na niestwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązanie organu do załatwiania sprawy jawi się jako wystarczające do uzyskania niezbędnego w sprawie skutku w postaci dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania nieważnościowego.
Również rozpatrując wniosek Koła Łowieckiego o przyznanie od organu sumy pieniężnej Sąd uznał, iż powyższy wniosek na nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej oraz grzywny, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Jak wskazuje się w literaturze, przy zastosowaniu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny lub dyscyplinująco–represyjno-kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) – zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kw.Pr.Pod 2017, nr 2, s. 41-54.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagając się przyznania sumy pieniężnej w nie wskazał jakie poniósł negatywne skutki wskutek bezczynności organu a także nie uzasadnił takiego wniosku w żaden sposób. Skoro w p.p.s.a. nie określono zasad ustalania należnej sumy pieniężnej w interesie podmiotu oczekującego przyznania sumy pieniężnej jest uzasadnienie swojego żądania. Brak stosownego uzasadnienia - w sytuacji, gdy negatywne skutki bezczynności nie wynikają z akt sprawy (jak w rozpatrywanym przypadku) – daje podstawy do oddalenia takiego wniosku z uwagi na brak możliwości oceny zasadności żądania strony. Aby suma pieniężna mogła wypełniać swoją rolę, Sąd powinien mieć możliwość dokonania stosownej oceny negatywnych skutków, które powinny zostać zrównoważone. Tymczasem w realiach badanej sprawy było to niemożliwe.
Dodatkowo orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, iż przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2437/23, wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; wyrok NSA z dnia: 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1320/21; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 613/21; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 468/21).
W realiach badanej sprawy nie można się dopatrzyć ani bezradności strony ani potrzeby obejmowania jej szczególną ochroną Sądu przed działaniem organu.
Przy czym należy na marginesie dostrzec, iż Spółka w razie poniesienia szkody wskutek bezczynności organu jest uprawniona do dochodzenia swoich roszczeń na zasadach prawa cywilnego.
Natomiast w zakresie wniosku organu wystąpienie do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, Sąd nie dopatrzył się podstaw do podjęcia takiego działania, albowiem obowiązujące przepisy nie budzą w tym zakresie wątpliwości.
Na marginesie warto dostrzec, iż dotychczas kwestia możliwości kontroli podobnych decyzji w trybach nadzwyczajnych nie budziła wątpliwości a decyzje zarówno dotyczące stwierdzenia nieważności jak i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie odszkodowania za szkody łowieckie były już wydawane zarówno przez inne organy równorzędne jak i przez organ wyższego stopnia względem Organu (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1502/21). Wreszcie odnosząc się do tak przedstawionego stanowiska Organu można też wskazać, to brak przekazania ponaglenia i podjęcie w tym zakresie polemiki ze stroną skarżącą w istocie pozbawiło go możliwości powzięcia wiedzy o stosowaniu przepisów przez inne organy oraz organ nadrzędny. Stąd niezrozumiałym jest oczekiwanie rozstrzygnie tego typu wątpliwości Organu w formie uchwały NSA.
W tym stanie rzeczy na postawie art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Cytowane w uzasadnieniu wyroku sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl.