II SAB/BD 71/24

II SAB/Bd 71/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
659
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 35, art. 61kpa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Bd 71/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. T. H. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie niezałatwienia w ustawowym terminie wniosku z [...] maja 2023 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie legalizacji lub nakazu rozbiórki samowoli budowlanej budowy parkingu na 19 miejsc postojowych z rozbudową o 20-te miejsce postojowe przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] (dalej "WM") i 19-tu inwestorów prywatnych miejsc postojowych na parkingu samochodów osobowych przy ul. [...] w B. (działka nr [...] obręb [...]). W treści skargi wskazał, że organ nie załatwił do dnia wniesienia skargi wszczętego postępowania, o którym powiadomił tylko niektóre strony, z pominięciem skarżącego. Wskazał również, że w dniu [...] maja 2024 r. wniósł ponaglenie do organu II instancji, jednak od wszczęcia postępowania organ nie załatwił sprawy. Wobec tego w jego ocenie organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności i przewlekłości postępowania, naruszając tym samym rażąco przepisy art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 , dalej jako "kpa"). Podniósł, że organ pominął go jako nielegalnego inwestora i nielegalnego użytkownika parkingu. Wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca lub według uznania wyznaczonego przez sąd; orzeczenie czy bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny organowi z tytułu rażącego naruszenia przepisów i uchylania się przed wykonywaniem ustawowych obowiązków i niewydaniem decyzji w terminie 2 miesięcy. W uzasadnieniu skargi powołał obszerną argumentację uzasadniającą jego interes prawny w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej w sprawie kontroli ustalono, że WM na terenie działki nr [...] zamontowała słupki i łańcuchy w 2019 r., a ponadto dokonała utwardzenia części terenu działki płytami ażurowymi. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił: że aktualnie teren ten wynajmowany jest przez WM, a w rejestrach prowadzonych przez Urząd M. B. nie widnieje żaden zapis świadczący o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź przyjęciu zgłoszenia budowy parkingu na terenie przedmiotowej działki. W związku z tym, jak wskazał PINB, zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2024 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy parkingu dla samochodów osobowych zlokalizowanego na terenie przedmiotowej działki, a następnie postanowieniem z [...] marca 2024 r. wstrzymał budowę parkingu wybudowanego bez wymaganej zgody, pouczając jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Podkreślił również, że skarżący w trakcie trwania postępowania otrzymywał pisma wyjaśniające w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Celem skargi zarówno na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania jest zwalczenie zwłoki (opóźnienia) organu w załatwianiu sprawy administracyjnej. W obu wskazanych formach opieszałości organu tj. bezczynności i przewlekłości postpowania, skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego ma miejsce zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej, z tym że w przypadku bezczynności istota zwłoki organu wynika z naruszenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast w przypadku przewlekłości postępowania opóźnienie organu jest konsekwencją niepodejmowania działań efektywnych, sprawnych, skoncentrowanych, a w efekcie służących sprawnemu załatwieniu sprawy administracyjnej. Istotą skargi zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przede wszystkim - w sytuacji stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania - wymuszenie na organie załatwienia sprawy administracyjnej, co czyni sąd poprzez zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Dlatego też kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w przepisanym terminie (w przypadku skargi na bezczynności), sprawnie (w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania). W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynności jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada więc sprawy pod względem merytorycznym i nie rozstrzyga kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, lecz ocenia czy nastąpiła zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej. Dla uznania bezczynności lub przewlekłości postępowania konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania aktu lub podjęcia czynności, a mimo tego nie uczynił zadość temu obowiązkowi.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd po przeanalizowaniu okoliczności niniejszej sprawy wynikających z przedłożonych akt administracyjnych oraz treści wniesionej skargi, stwierdził że na gruncie przedmiotowej skargi należy wyodrębnić dwie kwestie – tj. po pierwsze kwestię zarzuconej bezczynności/przewlekłości w aspekcie prawidłowości reakcji organu na złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] maja 2023 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie legalności budowy parkingu, a po drugie kwestię zarzuconej bezczynności/przewlekłości w ramach wszczętego i prowadzonego z urzędu postępowania w przedmiocie legalności budowy parkingu, w którym to postępowaniu organ nie uznał skarżącego za stronę postępowania.
Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii podnieść należy, że skarżący wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy parkingu (w sprawie legalizacji lub nakazu rozbiórki samowoli budowlanej – parkingu) oraz o uznanie skarżącego za stronę tego postępowania. Należało zatem w sprawie ocenić czy organ w reakcji na wniosek skarżącego dopuścił się zaniechania uzasadniającego stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania.
W celu ustalenia powinnego działania organu w związku z wnioskiem skarżącego odnieść należy się do przepisów kpa oraz do odpowiednich przepisów materialnych. Po pierwsze, wskazać należy, że art. 61 § 1 kpa przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22 - dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zgodnie zaś z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: "pb") postępowania uregulowane w rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 kpa. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 pb wyłącza zatem w sprawach regulowanych w rozdziale 5b pb stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 kpa, a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 kpa i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23 - dostępny jw.).
Postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący wszczyna się, stosowanie do art. 53a ust. 1 pb, z urzędu. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, po pierwsze niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek, a po drugie brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. W sytuacji stwierdzenia braku podstaw od wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a pb, organ zawiadamia o tym podmiot interweniujący (zob. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 378/22; z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23; z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23 - dostępne jw.). Należy podkreślić, biorąc pod uwagę sposób skonstruowania przez skarżącego wniosku, że "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" nie inicjuje żądanego postępowania, nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania i nie łączy się nim obowiązek wydania aktu w sytuacji czy to wszczęcia czy wstrzymania się organu od wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1742/22; z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21 – dostępne jw.). Konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu i żadne przepis kpa nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. Podobnie sprawa ma się w sytuacji, gdy organ, po przeanalizowaniu wniosku o podjęcie postępowania z urzędu, stwierdzi że należy je podjąć, jednak nie widzi podstaw do uznania za stronę tego postępowania wnioskodawcy. Nieuznanie wnioskodawcy (będącego osobą fizyczną) za stronę postępowania wszczętego z urzędu nie łączy się z obowiązkiem wydania wobec niego jakiegokolwiek aktu w przedmiocie dopuszczenia/odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że prawo do wszczynania postępowania z urzędu jest wyłącznym uprawnieniem organu, w zakresie którego to organ jest wyłącznym decydentem w kwestii wszczęcia, prowadzenia, jak i określenia kręgu stron postępowania. W takiej sytuacji pismo zawierające "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" uznać należy za mające charakter wyłącznie sygnalizujący, dający organowi impuls do przeanalizowania wskazanych w nim przesłanek i na tej podstawie do samodzielnego podjęcia stosownych działań.
Mając więc na uwadze, że skarżący wniósł o wszczęcie postępowania uregulowanego w rozdziale 5b pb, wszczynanego wyłącznie z urzędu i jednocześnie wskazał jednoznacznie we wniosku, że domaga się wszczęcia postępowania z urzędu, uznać należy że organ podjął w reakcji na ten wniosek prawidłowe działania, które doprowadziły do obiektywnego stanu rzeczy, w którym nie pozostaje już jakakolwiek czynność, którą organ winien podjąć w następstwie wniosku skarżącego. Po przeanalizowaniu wniosku sygnalizującego okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy parkingu, organ przeprowadził bowiem kontrolę, a następnie ustalił strony postępowania i wszczął postępowanie z urzędu – realizując tym samym cel wniosku skarżącego. Organ nie uczynił skarżącego stroną, uznając że nie ma on interesu prawnego we wszczętym postępowaniu. Skierował jednak do skarżącego znajdujące się w aktach administracyjnych pisma (z dnia [...] października, [...] lutego 2024 r. oraz [...] kwietnia 2024 r.) – informujące go o podjętych w ramach postępowania wyjaśniającego czynnościach (w tym przeprowadzeniu kontroli), o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy parkingu, o nieprzyznana skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu oraz o ogólnym stanie sprawy. Powyższe działanie organu ocenić należy jako czyniące zadość obowiązkowi, jaki powstał po jego stronie w następstwie złożenia przez skarżącego przedmiotowego wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Wskazane działania organu podjęte zostały przed wniesieniem skargi do Sądu. Reasumując podkreślić należy, że w reakcji na wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania z urzędu organ, jak wykazano to powyżej, nie były zobowiązany do wydania aktu o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, jak też o dopuszczeniu skarżącego od udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez reakcji, gdyż w następstwie tego wniosku organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego parkingu, w następstwie której wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy parkingu. O podjętych działania i stanie sprawy skarżący został poinformowany przez organ. Tym samym, zdaniem Sadu, w powyższym zakresie obejmującym kwestię prawidłowości reakcji organu na złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] maja 2023 r., nie doszło do bezczynności ani przewlekłości postępowania, a skarga odnosząca się do wskazanego aspektu sprawy jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
Odrębną kwestię stanowią natomiast zarzuty bezczynności oraz przewlekłości organu we wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie legalności budowy parkingu, w zakresie którego skarżący przede wszystkim kontestuje nieuwzględnienie jego przez organ jako strony tego postępowania. Sąd uznał, że zarzut ten na gruncie niniejszej skargi nie może być skutecznie podniesiony, i w związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku. Zasadniczo zarzut ten zmierza do zakwestionowania działania organu dotyczącego ustalenia kręgu stron wszczętego z urzędu postępowania. Podkreślić należy w związku z tym, że skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie jest właściwym środkiem prawnym do ustalenia czy podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Na gruncie przepisów kpa uznanie bądź nieuznanie określonej osoby fizycznej za stronę postępowania, jak i dopuszczenie bądź niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kognicji sądowej. Organ nie był więc zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu w tym zakresie, co oznacza tym samym, że brak jest możliwości zaistnienia stanu bezczynności/przewlekłości w związku z nieuznaniem skarżącego za stronę postępowania w sprawie legalności budowy parkingu. Podkreślić należy, że w obowiązujących przepisach brak jest instrumentów, które pozwalałyby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Nie oznacza to jednak, że pomioty, których mimo żądania nie uznano za strony postępowania są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji podmioty te mogą wnieść odwołanie, skutkiem czego ich legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a następnie - w przypadku wniesienia skargi - sądu administracyjnego. Po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego można również wnieść o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 4 kpa, a więc w oparciu o przesłankę nie brania bez własnej winy udziału w postępowaniu. Kwestia ta, tj. posiadania statusu strony postępowania administracyjnego nie może być zaś rozstrzygana na gruncie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania nie stanowi instrumentu prawnego służącego do uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego. Jak zaznaczono to powyżej, celem skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania jest zwalczenie zwłoki (opóźnienia) organu w załatwianiu sprawy administracyjnej, a nie ustalenie czy danej osobie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania nie służy więc celowi, do którego zmierza skarżący, tj. uznania go za stronę postępowania w sprawie legalności budowy parkingu, w związku z czym Sąd nie jest uprawniony do przesądzania tej kwestii.
Ponadto, zdaniem Sądu, podmiot nie będący stroną w postępowaniu administracyjnym nie może skutecznie skarżyć zwłoki organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Nieracjonalne byłoby uznanie, że skarżący, który nie jest stroną postępowania administracyjnego może domagać się poprzez skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązania organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3848/19 - dostępne jw.). Powyższe pośrednio wynika z treści art. 37 § 1 kpa, gdzie wskazano, że prawo do wniesienia skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania przysługuje wyłącznie podmiotom, które są stronami postępowania administracyjnego. Jak wynika zaś z akt sprawy, skarżący nie został uznany za stronę postępowania wszczętego z urzędu w przedmiocie legalności budowy parkingu. W postępowaniu tym organ powołując się na art. 52 ust. 1 pb oraz okoliczność zakończenia robót budowalnych i kwestię posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, uznał za stronę postępowania, a tym samym za adresata obowiązków określonych w postanowienia i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b pb właściciela gruntu, a nie inwestora samowoli budowalnej. W związku z powyższym w sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że skarżącemu nie przysługuje możliwość skorzystania z instytucji ponaglenia zawartej w art. 37 kpa w zakresie prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy parkingu, gdyż w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, przyznające stronie prawo do wniesienia ponaglenia. Sąd podziela stanowisko organu wyższego stopnia i tym samym stwierdza, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy parkingu, to nie jest również uprawniony do formułowania zarzutów bezczynności oraz przewlekłości w zakresie tego postępowania na gruncie skargi skierowanej do sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, przede wszystkim podjęte przez organ działania w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r., cel jakiemu służy skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania oraz warunki skutecznego podniesienia zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd uznał że organ nie dopuścił się bezczynności/przewlekłości w reakcji na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. oraz że skarżący nie mógł skutecznie podnieść zarzutu bezczynności/przewlekłości w ramach wszczętego i prowadzonego z urzędu postępowania w przedmiocie legalności budowy parkingu, w którym to postępowaniu organ nie uznał skarżącego za stronę postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.