II SAB/Sz 44/23

II SAB/Sz 44/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par 1 pkt 1 , par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 17 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Dyrektora Z. U. K. w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia o możliwości przeprowadzenia ekshumacji zwłok p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej kwotę [...](słownie: [...] złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. B. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w S. w sprawie wydania zaświadczenia o wyrażeniu zgody na ekshumację jej siostry D. H., zmarłej w dniu [...] marca 2022 r. i pochowanej na Cmentarzu [...] w S. przez osobę obcą, która o śmierci ani o pogrzebie nie powiadomiła rodziny zmarłej. Skarżąca wyjaśniła, że jej siostra nie miała męża ani dzieci. Rodzina zmarłej, tj. matka i rodzeństwo nigdy nie wyrażali zgody na pochówek w S.. W sierpniu 2022 r. rodzina skontaktowała się z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. odnośnie wydania zgody na ekshumację zwłok, celem pochowania siostry w rodzinnej miejscowości. Organ ten poinformował rodzinę zmarłej o konieczności przedłożenia zaświadczenia administratora cmentarza o zgodzie na ekshumację. Skarżąca wniosek taki złożyła w dniu 5 października 2022 r., jednak administrator cmentarza odesłał ją do osoby trzeciej (kancelarii prawnej). Złożenie oświadczenia o zgodzie na ekshumację jest wymogiem koniecznym dla inspektora sanitarnego od którego zależy wydanie zgody na przeprowadzenie ekshumacji.
Pełnomocnik Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w S. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zmarła D. H. została pochowana na cmentarzu komunalnym w S. w dniu [...] marca 2022 r. Osoba chowająca zmarłą zgłosiła zastrzeżenie, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o ekshumację zwłok D. H., wyraża zgodę wyłącznie na przekazanie danych kontaktowych swojego pełnomocnika radcy prawnego K. O., który to przekazał do wiadomości Zakładu Usług Komunalnych w S. wolę zmarłej w zakresie pochówku. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na ekshumację Zakładu Usług Komunalnych poinformował wnioskodawczynię o istnieniu zastrzeżenia dotyczącego pochówku zmarłej i przekazał kontakt do pełnomocnika osoby która zleciła pochówek. Osoba która zleciła pochówek nie wyraziła zgody na przekazanie osobom trzecim treści pisma z dnia 7 września 2022 r. zawierającego informację o ostatniej woli zmarłej oraz wezwanie do jej uszanowania. Z uwagi na związanie dyspozycją osoby która zleciła pochówek, Zakład Usług Komunalnych dokonał w tym zakresie wszelkich dozwolonych czynności, a decyzja o odmowie nawiązania kontaktu z jedyną osobą, która mogłaby wyrazić zgodę na ekshumację, należała do skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność dopuszczana jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.
W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w k.p.a., lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego (wyrok NSA 13 grudnia 2001 r. r., sygn. akt IV SA 961/99; LEX nr 78938).
W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w S. polegającą na nie wydaniu, zgodnego z wnioskiem skarżącej, zaświadczenia o wyrażeniu zgody na ekshumację zwłok. Podmiot którego skarga dotyczy jest co prawda komunalną jednostką organizacyjną, ale sprawy związane z prawem dysponowania grobami na cmentarzach komunalnych nie są sprawami załatwianymi w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu administracji publicznej. Żaden przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r., poz. 887) – dalej powoływanej jako ustawa o cmentarzach, nie zawiera upoważnienia dla podmiotu zarządzającego cmentarzem do wydawania decyzji administracyjnej lub postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację.
W myśl art. 15 ust. 1 pkt 1) powyższej ustawy, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana między innymi na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Ustawa nie przewiduje natomiast żadnych uprawień do rozstrzygania w trybie administracyjnym ekshumacji przez takie podmioty jak ZUK.
Tym samym zaświadczenie o wyrażeniu zgody na ekshumację wydawane przez podmiot zarządzający cmentarzem, nie jest decyzją ani postanowieniem. Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych w S. w ramach swoich kompetencji zawiera umowy cywilnoprawne, na podstawie których następuje oddanie w użytkowanie miejsca- terenu pod grób z przeznaczeniem na grób ziemny bądź murowany. W następstwie tej umowy powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, określany mianem prawa do grobu. W ramach tego stosunku cywilnoprawnego uprawniony uzyskuje nie tylko prawo do użycia grobu w celu pochowania w nim zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym wybudowania grobu i urządzenia grobu, wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, odwiedzania grobu itp. Te uprawnienia to swoiste władztwo faktyczne nad grobem, przy czym odpowiada ono treści określonego prawa cywilnego. Jest to stosunek cywilnoprawny charakteryzujący się równością stron. Podmiot zarządzający cmentarzem komunalnym nie występuje w takim stosunku jako organ administracji publicznej działający w ramach przysługującego mu imperium, czyli nie podejmuje działań władczych w formie właściwej działaniu administracji publicznej (pow. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 435/15 dostępny w Internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). To strony umowy cywilnoprawnej kształtują wzajemne prawa i obowiązki z niej wynikające. Wobec tego kontrola wzajemnie zaciągniętych zobowiązań następuje przed sądem powszechnym. Sprawa dotyczy zagadnienia prawa do grobu przysługującego osobom uprawnionym wymienionym w art. 10 ustawy o cmentarzach. Osobą uprawnioną jest także osoba która dobrowolnie zobowiązała się do pochówku, nie tylko najbliższa rodzina. Pomiędzy osobami, które powołują się na uprawnienie do pochowania zwłok, może powstać spór cywilnoprawny odnośnie tego komu uprawnienie to przysługuje, który to spór może rozstrzygnąć wyłącznie powszechny sąd cywilny, nie zaś organ administracji. W przypadku gdy spór ten zostanie rozstrzygnięty na korzyść osoby uprawnionej, będzie ona mogła, dysponując prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, wystąpić o ekshumację zwłok za zezwoleniem właściwego państwowego inspektora sanitarnego i dokonać pochówku w innym miejscu.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżony organ - Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych w S. nie jest w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie tj. do wydania zaświadczenia w zakresie oczekiwanym przez skarżącą. Nie można mówić w tym wypadku o bezczynności organu administracji publicznej albowiem skarga dotyczy prawa do grobu i ma charakter cywilnoprawny. Nie jest przy tym przesądzone, że spór zaistniał pomiędzy rodziną zmarłej a osobą która dobrowolnie podjęła się pochówku, ponieważ skarżąca z nie skontaktowała się z pełnomocnikiem osoby która pochówek zleciła. Jeśli taki spór powstanie, zarządca cmentarza komunalnego nie będzie uprawniony do jego rozstrzygnięcia. Spór taki nie może być rozstrzygnięty poprzez wydanie zaświadczenia o wyrażeniu zgody na ekshumację, czego oczekuje skarżąca ale wyrokiem sądu powszechnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1383/21; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że rozstrzygnięcie ewentualnego sporu w zakresie ekshumacji należy do właściwości sądu powszechnego. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sprawa dotycząca prawa do pochowania zwłok obejmuje również ich ekshumację w celu pochowania na nowo w innym miejscu. Osoba która dokonała dobrowolnego pochówku jest jedną z osób uprawnionych do złożenia umotywowanej prośby o ekshumację (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach). Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich osób uprawnionych, wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach.
Należy wyjaśnić końcowo, iż stosownie do art. 218 k.p.a. zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu - nie zaś rozstrzyganiu sporów. Zaświadczenie nie jest bowiem aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Jest ono tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy.
Skargę na bezczynność należało zatem odrzucić, uznając, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność ZUK nie mieści się w granicach przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a tym samym skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1pkt 1 i § 2 tej ustawy.