II SAB/Sz 44/21

II SAB/Sz 44/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1858/21 - Wyrok NSA z 2023-08-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 119 pkt 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 156 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na bezczynność Spółki A w przedmiocie odmowy przekazania uwierzytelnionych odpisów dwóch niezależnych operatów szacunkowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. ogłosił I przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...] położonej w obrębie nr [...], nr [...] P., zlokalizowanej w P. przy ul. [...], wraz z własnością budynków znajdujących się na tej działce.
Podmiotem wyłonionym w przetargu jako nabywca prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości zostali K. K. oraz J. K., wspólnicy spółki cywilnej, występujący w przetargu w ramach prowadzonej przez siebie spółki cywilnej pod nazwą: "P.-K." Spółka C. J. i K. K..
Pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r. K. K. oraz J. K. zwrócili się z prośbą do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. o przesłanie dokumentów, w tym dwóch niezależnych operatów szacunkowych, na podstawie których określono wartość nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 2 Regulaminu postępowania przy sprzedaży nieruchomości i ruchomości należących do spółki Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. wartość rynkowa nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii o wartości nieruchomości sporządzanej w formie operatu szacunkowego. Dla każdej zbywanej nieruchomości należy sporządzić dwa niezależne operaty szacunkowe.
W odpowiedzi na wniosek, Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Spółka z o. o., pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r., poinformował wnioskodawców, że nie otrzymają operatów szacunkowych, ponieważ są to dokumenty wewnętrzne Spółki i nie były one częścią postępowania przetargowego.
Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2020 r. K. K. i J. K. zwrócili się w trybie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej o przekazanie im dwóch niezależnych operatów szacunkowych, na podstawie których oszacowano wartość rynkową ww. nieruchomości.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. prezes zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. poinformował K. K. i J. K., iż nie zostaną udostępnione im wnioskowane operaty szacunkowe, gdyż jego zdaniem, stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa i są dokumentami wewnętrznymi spółki oraz nie stanowią informacji publicznej.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. K. K. i J. K. poinformowali Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. o tym, iż zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych operaty szacunkowe traktowane były zawsze jako informacja publiczna oraz że zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami posiadają też jako nabywcy interes prawny.
Następnie, pismem z dnia 13 maja 2020 r. K. K. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na odmowę Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. udzielenia informacji publicznej w postaci przedstawienia kopii dwóch niezależnych operatów szacunkowych.
W dniu [...] maja 2020 r. K. K. i J. K. zawarli z organem – w formie aktu notarialnego - umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] położoną w obrębie nr [...], nr [...] P., zlokalizowaną w P. przy ul. [...], wraz z prawem własności budynków i oznajmili w § 1 ust. 4 b) niniejszej umowy, że do dnia podpisania niniejszego aktu nie otrzymali dwóch niezależnych operatów szacunkowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości i nadal oczekują od strony sprzedającej ich przekazania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 89/20 zobowiązał Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. w P. do rozpoznania wniosku skarżących K. K. i J. K. z dnia 3 kwietnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sporządzone operaty szacunkowe będące podstawą do dokonanych postępowań w sprawie sprzedaży nieruchomości z zasobu Gminy P. będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki (ZWiK) dla wszystkich trybów sprzedaży nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem formułowana tylko informacja oparta na wspomnianych operatach, jednak nie ich treść. W zaleceniach wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organ wezwie wnioskodawców do wykazania interesu prawnego i stosownie do ich zachowania w razie jego wykazania bądź rozpozna wniosek i udzieli żądanej informacji w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n., bądź też odmówi jej udostępnienia również stosownie do art. 156 ust. 1a u.g.n., a nie - ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. wezwał K. K. i J. K. w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma do wykazania interesu prawnego zgodnie z treścią art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik K. K. i J. K. poinformował Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w udostępnieniu im uwierzytelnionych odpisów dwóch niezależnych operatów szacunkowych przywołując m.in. wyrok z dnia 31 stycznia 2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt. II SA/Sz 1202/18, powołując się na prawo własności i prawo użytkowania wieczystego oraz obowiązkach prawnych.
Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. stwierdził, iż K. K. i J. K. nie wykazali interesu prawnego dot. wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 1 grudnia 2020 r., dotyczącego wydania im uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych, na podstawie których oszacowano wartość nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...] położonej w obrębie nr [...] P. zlokalizowanej przy ul. [...] w P. wraz z własnością budynków znajdujących się na tej działce, którą K. K. i J. K. nabyli w drodze przetargu.
Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. K. K. i J. K. wnieśli skargę na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. w sprawie przekazania uwierzytelnionych odpisów dwóch niezależnych operatów szacunkowych, na podstawie których oszacowano wartość rynkową nieruchomości, tj. prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...] położonej w obrębie nr [...], nr [...] P., zlokalizowanej w P. przy ul. [...] wraz z własnością budynków znajdujących się na tej działce, którą skarżący nabyli w drodze I przetargu ustnego nieograniczonego ogłoszonego w BIP Urzędu Miejskiego w P., co stanowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący nie wykazali, że mają interes prawny w zakresie przeglądania oraz sporządzania notatek i odpisów z dwóch operatów szacunkowych, na podstawie których oszacowano wartość ww. nieruchomości. Nie wykazali oni również, że mają ważny interes, aby występować z żądaniem wydania im uwierzytelnionych odpisów z dwóch operatów szacunkowych, na podstawie których oszacowano wartość ww. nieruchomości.
Organ podkreślił, że dostęp do operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Spółki został w sposób odrębny uregulowany w art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem Spółka przy rozpoznawaniu ww. wniosku działa na podstawie w art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a udzielenie żądanej informacji uzależnione jest od wykazania interesu prawnego przez wnioskujących, przy czym interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym, a wnioskujący nie wskazali, aby mieli jakikolwiek interes prawny (nie wykazali nawet interesu faktycznego) w tym, aby organ wykonał ich żądanie. Skarżący jedynie wskazali, że wygrali przetarg, którego przedmiotem była sprzedaż prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości i dlatego domagają się, aby wydać im uwierzytelnione odpisy operatów szacunkowych, poprzednio kserokopie tych operatów szacunkowych. Dla wykazania interesu prawnego wskazali, że są użytkownikami wieczystymi ww. działki gruntu i właścicielami posadowionych na tej działce budynków, a operaty szacunkową są potrzebne, aby ustalić wartość tych praw. Nie wykazują zatem, aby mieli interes prawny w swoim żądaniu. Ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego ww. działki gruntu i prawa własności posadowionych na tej działce budynków nie zależy w żaden sposób od operatów szacunkowych, które były jedynie podstawą do tego, aby ustalić cenę wywoławczą w przetargu. Co więcej, wartość ww. praw wynika z ceny nabycia, którą zapłacili wnioskujący za nabycie ww. praw, a zatem wykonanie jakichkolwiek obowiązków wnioskujących, na które powołują się w swoim piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r., nie jest uzależniane od posiadania przez niech operatów szacunkowych, będących wewnętrznymi dokumentami Spółki. Skarżący, przy wniosku powołali się ponadto na treść przepisu art. 546 § 2 kodeksu cywilnego. Ten przepis, co najwyżej formułuje roszczenie cywilne, a nie administracyjne, ale należy podkreślić, że Spółka nie jest obowiązania do wydania operatów szacunkowych na podstawie tego przepisu, również w trybie roszczenia cywilnoprawnego. Wyjaśniono również, że cena wywoławcza sprzedawanej nieruchomości tj. prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością budynków, została wyznaczona na podstawie dwóch operatów szacunkowych, których średnia wartość wynosiła [...] zł, a wskutek licytacji cena sprzedawanego prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością budynków osiągnęła kwotę netto [...], a kwotę brutto [...] zł, którą zaproponowali wnioskujący i za jaką ostatecznie nabyli sprzedawaną nieruchomość tj. prawo użytkowania wieczystego wraz z własnością budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 225 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji P. Spółka z o.o. w P. w przedmiocie przekazania uwierzytelnionych odpisów dwóch niezależnych operatów szacunkowych.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Przechodząc do analizy charakteru zawartego we wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r. żądania podkreślić należy, że Sąd – w tym zakresie – związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/20, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 29 września 2020 r. nieaktualnymi. Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r., publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W powołanym wyroku - wiążącym w niniejszej sprawie - Sąd stwierdził, że sporządzone operaty szacunkowe będące podstawą do dokonanych postępowań w sprawie sprzedaży nieruchomości z zasobu Gminy P. będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki (ZWiK) nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem wezwać wnioskodawców do wykazania interesu prawnego i stosownie do ich zachowania w razie jego wykazania bądź rozpoznać wniosek i udzielić żądanej informacji w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n., bądź też odmówić jej udostępnienia również stosownie do art.156 ust.1a u.g.n., a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu wytyczne zawarte w powyższym wyroku zostały zrealizowane. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji P. Sp. z o.o. wezwał skarżących w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma do wykazania interesu prawnego zgodnie z treścią art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących poinformował organ o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w udostępnieniu im uwierzytelnionych odpisów dwóch niezależnych operatów szacunkowych, powołując się na prawo własności i prawo użytkowania wieczystego oraz obowiązkach prawnych.
Podkreślić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2148/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1622/15, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że okoliczność, że skarżący są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki gruntu i właścicielami posadowionych na tej działce budynków, a operaty szacunkowe są potrzebne, aby ustalić wartość tych praw, nie stanowi - wymaganego przepisem art. 156 ust. 1a ww. ustawy – wykazania, że mają oni interes prawny w żądaniu przeglądania ww. operatów oraz sporządzaniu z nich notatek i odpisów. W ocenie Sądu, nie sposób również uznać, że skarżący mają ważny interes w żądaniu uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z ww. operatów szacunkowych lub wydania im z operatów szacunkowych uwierzytelnionych odpisów. Ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego ww. działki gruntu i prawa własności posadowionych na tej działce budynków, nie zależy – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - w żaden sposób od operatów szacunkowych, które były jedynie podstawą do tego, aby ustalić cenę wywoławczą w przetargu. Tym samym uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy Spółka nie jest obowiązana do wydania skarżącym uwierzytelnionych odpisów przedmiotowych operatów szacunkowych na podstawie ww. przepisu. Skarżący nie wykazali bowiem, jak już wyżej wskazano, interesu prawnego, jak i ważnego interesu, uzasadniającego uwzględnienie ww. żądania.
Innym słowy, żądanie przekazania skarżącym uwierzytelnionych odpisów ww. operatów szacunkowych nie może opierać się wyłącznie na interesie faktycznym skarżących, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, polegającym na tym, że są oni bezpośrednio zainteresowani takim rozstrzygnięciem, ale nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez Spółkę. Brak jest bowiem niezbędnego związku między żądaniem uzyskania rozstrzygnięcia o określonej treści a materialnoprawną podstawą roszczenia.
Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.