II SAB/Sz 40/04

II SAB/Sz 40/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Anna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004r. sprawy ze skargi J. B., E. S., T. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w terminie [...] dni od uprawomocnienia się wyroku do wydania orzeczenia w sprawnie z wniosku: - J. B. z dnia [...]r. - E. S. z dnia [...]r. - T. B. z dnia [...]r. o wznowienie postępowania w sprawie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...], II. nakazuje ściągnąć od skarżących J. B., E. S., T. B. na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie solidarnie kwotę [...] złotych tytułem nieuiszczonego wpisu, III. zasądza na rzecz skarżących J. B., E. S., T. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. zasądza na rzecz skarżących J. B., E. S., T. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
U Z A S A D N I E N I E :
J. B. pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] r., nr [...].W uzasadnieniu wniosku podała, że w/w orzeczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddaliło wniosek o ustalenie, że zmiana wysokości opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Organ stwierdził, iż aktualizację opłaty poprzedzono wyceną gruntu dokonaną przez uprawnionego rzeczoznawcę z której to wyceny wynika, że wartość gruntu uległa podwyższeniu.
Dalej J. B. wskazała, że pismem z dnia [...] r. otrzymała kolejne wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Z uwagi na okoliczność, że działka Nr [...] w dniu [...] r. uległa podziałowi na działki [...], [...], [...], [...] wypowiedzenie dotyczyło posiadanego udziału w każdej z działek. W dniu [...] r. strona zapoznała się z wyceną biegłego rzeczoznawcy w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...]. Okazało się wówczas, że łączna wartość nieruchomości, aktualnie składającej się z czterech działek, określona została na kwotę [...] zł., a więc na kwotę czterokrotnie mniejszą niż w roku [...]. Według rzeczoznawcy istniejące oznaczenie gruntu symbolem [...] przypisuje mu funkcję dominującą rolnictwo - sadownictwo. Tymczasem rzeczoznawca dokonujący wyceny w [...] r. przyjął jako oznaczenie gruntu [...] – przypisując mu tym samym funkcję budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, co uznać należy za nieprawidłowe i mające zasadniczy wpływ na cenę wartości gruntu.
Zdaniem J. B., ujawnienie, poprzez wycenę rzeczoznawcy sporządzoną dla celów wypowiedzenia opłaty za [...] r., prawidłowego sposobu oznaczenia przeznaczenia gruntu, uznać należy za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu dokonywania wypowiedzenia opłaty za [...] r. i orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie znaną ani Prezydentowi Miasta, ani Kolegium.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zakończonego w/w orzeczeniem Kolegium z dnia [...] r., zwrócił się również T. B. żądanie swe opierając na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w chwili otrzymania przez J. B. wypowiedzenia jej mąż, a jego ojciec E. B. już nie żył. Spadkobiercami ustawowymi, w tym gospodarstwa rolnego objętego KW [...] w skład którego wchodzą działki gruntu od których należność tytułem użytkowania wieczystej objęta jest wnioskiem, zostali żona – J. B. oraz dzieci: E. S. oraz T. B.
Gmina Miasto której okoliczność zgonu E. B. była znana z urzędu, nie zawiadomiła w [...] r. spadkobierców, w tym wnioskodawcy, jako współużytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o wypowiedzeniu dotychczasowej i o wysokości nowej opłaty za wieczyste użytkowanie. Tym samym, w ocenie T. B., został on pozbawiony udziału w sprawie, czym naruszono art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, że o postępowaniu zakończonym orzeczeniem Kolegium z dnia [...] r. dowiedział się w związku z postępowaniem sądowym jakie wytoczyła przeciwko niemu Gmina , tj. z chwilą otrzymania w dniu [...] r. nakazu zapłaty.
Tożsame w swej treści żądanie wznowienia postępowania z wnioskiem T. B., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. S.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismami z dnia [..] r. poinformowało J. B., T. B. i E. S., że ich wnioski o wznowienie postępowania w sprawie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie mogą być uwzględnione. Uzasadniając swe stanowisko organ podał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym w żądanym trybie, tj. w oparciu o art. 145 k.p.a. mogą być wzruszone wyłącznie decyzje administracyjne.
W ocenie Kolegium, orzeczenie wydane w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz orzeczeniem wydanym wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i może być kwestionowane wyłącznie w drodze wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, o czym strona została prawidłowo pouczona w uzasadnieniu orzeczenia.
W obecnym stanie sprawy, zdaniem organu, z uwagi na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu, przedmiotowa sprawa może być załatwiona wyłącznie w drodze negocjacji prowadzonych z organem uprawnionym do aktualizacji opłaty, bądź w drodze odrębnego postępowania przed sądem powszechnym.
Pismami z dnia [...] r., o jednorodnej treści, J. B., T. B. i E. S. wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, informując organ, że zamierzają zaskarżyć do Sądu bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wnieść o zobowiązanie tego organu do wydania w określonym terminie postanowienia lub decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania, o których mowa w art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Organowi zarzucili naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., art. 147, art. 149 i art. 151 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odpowiadając na powyższe wezwania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] r. podtrzymało w całości swoje stanowisko w kwestii wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu wyrażone w piśmie z dnia [...] r.
J. B., T. B. i E. S. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o zobowiązanego organu do wydania w określonym terminie postanowienia lub decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania, o których mowa w art. 149 § 1 i 3 k.p.a. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący podnieśli, że bezczynność organu dotyczy nie wydania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. decyzji lub postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, mimo że wnioski o wznowienie postępowania w sprawie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostały skierowane do organu w dniu [...] r. Skarżący powołując się na treść art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzili, że przepis ten przesądza o dopuszczalności wzruszania orzeczeń kolegiów w drodze wznowienia postępowania. Na poparcie słuszności swych twierdzeń przywołali wybrane publikacje z piśmiennictwa.
Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich odrzucenie. Kolegium, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi bezczynność organu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Orzeczenie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie jest bowiem decyzją administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która zakresem swym obejmuje m.in. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli jest brak działania organu administracji publicznej w określonej przez prawo formie i ustanowionym terminie.
Sądowa kontrola legalności działań administracji obejmuje, w określonych przez prawo sytuacjach, także orzeczenia organów administracji w sprawach o charakterze cywilnym (np. decyzje w sprawach roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych – art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.). Charakter sprawy osadzony na gruncie prawa cywilnego, nie przesądza zatem definitywnie o braku kognicji organu do działań w ramach sprawowania administracji publicznej.
Przedmiotem sporu, pomiędzy organem i skarżącymi, stała się odmienna interpretacja przepisu art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Głównym argumentem organu sprzeciwiającego się wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], było uznanie, że rozstrzygnięcie to nie ma przymiotu decyzji administracyjnej w związku z czym, nie może być objęte procedurą wznowieniową o której stanowi art. 145 k.p.a.
Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, użycie tej czy innej nazwy, bądź też jej nieużycie, nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji (wyrok NSA z 3.08.2001r. sygn. akt III SAB 34/01 Lex 79297). Nie można zatem tylko z okoliczności określenia przez ustawodawcę rozstrzygnięcia organu mianem orzeczenia, wywieść, iż orzeczenie takie nie stanowi rozstrzygnięcia leżącego w zakresie działalności organów administracji publicznej.
Niewątpliwie sprawy dotyczące instytucji użytkowania wieczystego w szerokim tego słowa znaczeniu, nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 k.p.a. Niemniej jednak, z woli ustawodawcy, przy rozpatrywaniu sporów związanych z aktualizacją opłat rocznych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają być stosowane odpowiednio i w określonym zakresie.
W art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zagwarantowano użytkownikowi wieczystemu prawo skierowania do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Samorządowe kolegium odwoławcze ma zatem swobodę, w granicach dokonanej oceny dowodów, przy podjęciu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W orzeczeniu Kolegium może wniosek użytkownika wieczystego oddalić, albo ustalić nową wysokość opłaty na poziomie dotychczasowym albo wyższym od dotychczasowej opłaty, lecz niższym od zaoferowanej w wypowiedzeniu.
Jednocześnie prawodawca wskazał w art. 79 ust. 7 w/w ustawy, że do postępowania przed kolegium należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jak również przepisy o opłatach i kosztach
Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych sytuacjach może w ogóle wykluczać ich stosowanie.
W cyt. wyżej art. 79 ust. 7 o gospodarce nieruchomościami dokonano opisowego wyszczególnienia tych norm prawnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, które winny mieć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przed samorządowym kolegium odwoławczym w wyniku wniosku złożonego na podstawie art. 78 ust. 2 w/w ustawy.
Zakres ten obejmuje art. 24-27 dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu, art. 35-38 o załatwieniu spraw, art. 39-49 o doręczeniach, art. 50-56 o wezwaniach, art. 61-126 i art. 145-163 o postępowaniu oraz art. 261-267 o opłatach i kosztach.
W sposób wyraźny wyłączono z tego postępowania przepisy dotyczące odwołań (art. 127-140 k.p.a.) i zażaleń (art. 141-144 k.p.a.).
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd poddał pod rozwagę prawną możliwość postawienia samorządowemu kolegium odwoławczemu zarzutu bezczynności w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.
W myśl art. 79 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kolegium zobowiązane jest do niezwłocznego wyznaczenia terminu pierwszej rozprawy doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy.
Przyjmując zasadę o racjonalności prawodawcy, należało uznać, że skoro ustawodawca nie określił szczególnego terminu do załatwienia sprawy przez kolegium i nie wyłączył w sposób wyraźny przepisów o terminach załatwienia spraw przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co więcej przepisy te przywołał jednoznacznie w art. 79 ust. 7 w/w ustawy, to organ zobligowany został do załatwiania spraw w terminach określonych art. 35 k.p.a.
Z przedstawionego art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym wyłączono stosowanie przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy zmiany ostatecznego orzeczenia (podobnie: G. Bieniek – "Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami", Zachodniopomorskie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000 r., wyd. II, tom I, s 388 i nast.; S. Kolanowski, A. Kolarski "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz", wyd. Librata Sp. z o.o., Warszawa 1998, s.136).
Trafnie Kolegium w swych pismach wskazało, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro ustawodawca nakazując w innym akcie o randze ustawowej, nałożył obowiązek odpowiedniego stosowania konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to stosowanie (i to odpowiednie) tych przepisów kodeksu przez samorządowe kolegia odwoławcze nie jest możliwe.
Delegację do działania w tym zakresie daje kolegiom art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.).
Na aprobatę zasługuje prezentowany w literaturze przedmiotu pogląd, zgodnie z którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą same stworzyć sprawy administracyjnej, mają one bowiem swoje źródło we wcześniej rozstrzygniętej sprawie materialno-prawnej (vide: J. Siegień: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. Ośrodek Doradztwa i Szkolenia, Warszawa-Jaktorów 2003 r., s. 148). Jednakże zdaniem składu orzekającego, samorządowe kolegia odwoławcze, którym powierzono kompetencje prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem wieczystego użytkownika nieruchomości opartym na art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie występują w tym przypadku jako strona lub reprezentant organu (właściciela nieruchomości) pozostającego w stosunku cywilnoprawnym łączącym go z aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Kolegium działa w roli bezstronnego organu administracji publicznej wykonując powierzone mu ustawą obowiązki i uprawnienia, których rezultatem ma być sporządzona ugoda, bądź wydane merytoryczne orzeczenie w sprawie. Istnieje jednocześnie ścisły i bezpośredni związek miedzy działaniem organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia przez podmiot (wieczystego użytkownika) niepowiązany z organem ani organizacyjnie, ani mocą umowy cywilnoprawnej.
Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę wedle której, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1). W przypadku stwierdzenia przez organ niedopuszczalności wznowienia postępowania sprawa winna być załatwiona poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
Za zasadne należało uznać zatem kierowane przez skarżących do organu żądania załatwienia ich wniosków w przepisowej formie orzeczenia wydanego na podstawie art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Nie przesądzając wyniku ostatecznego załatwienia sprawy Sąd stwierdził, że stosownie do ugruntowanego już w literaturze przedmiotu stanowiska, odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jeżeli organ uznaje, że strona żąda wznowienia postępowania w sprawie w której organ ten działa w innej formie prawnej to winien wydać orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
Rekapitulując powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od wydania orzeczenia w sprawie było nieuzasadnione, w związku z czym, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt I, III i IV sentencji wyroku.
W związku z nieuiszczeniem przez skarżących należnego wpisu od skargi, Sąd działając w oparciu o art. 223 § 2 w/w ustawy orzekł jak w pkt II niniejszego wyroku.