II SAB/SZ 39/23

II SAB/Sz 39/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Elżbieta Dziel /przewodniczący sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1,2,  art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Sz 39/23 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
D. C. (dalej: "skarżący") w dniu 16 grudnia 2022 r. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego (dalej: "Dyrektor ZK") wniosek
z 7 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania nagród jakie otrzymał Dyrektor ZK w 2021 r. oraz wskazania powodów ich przyznania.
W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").
Pismem z 23 grudnia 2022 r. nr [...] Dyrektor ZK udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Poinformował skarżącego, że zgodnie z brzmieniem art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U.2021.1064 ze zm.; dalej: "u.s.w."), informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Wyjaśnił znaczenie pojęcia "dane osobowe" powołując się na art. 4 pkt 1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zm.) – dalej: "RODO".
Poinformował, powołując się na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz poglądy doktryny, że w przypadku kolizji, przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo
i wyłączają stosowanie u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona
w trybie przewidzianym w u.d.i.p.
Dyrektor ZK stwierdził, że na podstawie art. 24b ust. 3 u.s.w. która stanowi ustawę szczególną w stosunku do u.d.i.p., żądane przez skarżącego informacje nie mogą być udostępnione.
W skardze z 20 lutego 2023 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący zarzucił Dyrektorowi ZK bezczynność
w rozpoznaniu ww. wniosku. Wskazał, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, nie wydając jednocześnie w tym przedmiocie żadnej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 119 pkt 4
i art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634
- dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1,
może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Zaznaczenia wymaga, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora ZK w G. w udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej w dniu 22 grudnia 2022 r. (data wpływu), dotyczącej udostępnienia informacji, poprzez wskazanie nagród jakie otrzymał Dyrektor ZK w 2021 r. oraz wskazania powodów ich przyznania.
Sąd zwraca uwagę, że skarżący inicjował już postępowania przed tut Sądem
w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej,
m.in. w zakresie danych dotyczących nagród (wynagrodzeń) przyznanych osobom pełniącym funkcje publiczne, które zakończyły się wydaniem wyroków oddalających skargi. Sąd wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/23 i z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 8/23).
Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania.
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem
jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej;
2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej
albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor ZK należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1683
ze zm. - dalej jako: "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną
formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną
strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia
6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w art. 6 u.d.i.p. zawarte zostało przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, tym samym wszelkie informacje związane z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej jakim jest Dyrektor ZK, tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjami, stanowią informację publiczną. Przy czym - co należy podkreślić - prawo do udostępnienia informacji nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać w określonych przypadkach ograniczeniom, czy to wskazanym w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.), czy też wynikającym z przepisów szczególnych.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZK, odpowiadając pismem z 23 grudnia 2022 r. na złożony przez skarżącego (osadzonego) wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielił wnioskodawcy odpowiedzi wskazując, że zgodnie z treścią art. 24b ust. 3 u.s.w., informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Ponadto zwrócił uwagę na art. 4 pkt 1 RODO.
Podkreślenia wymaga, że podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Natomiast wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega w związku z tym udostępnieniu, jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia (ale nie w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika). Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z 14 maja 2014 r., sygn. akt
I OSK 2561/13; wyroki WSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 125/19
i z 15 stycznia 2020 r.. sygn. akt II SA/Gd 557/19).
Wyjaśnić także należy, że konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący
się w katalogu określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę. Podkreślić trzeba, że reakcja organu zobowiązanego na wniosek w trybie u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądane dane będą musiały być automatycznie udostępnione. Wnioski obejmujące udostępnienie informacji publicznej, obwarowane są terminem ich załatwienia (art. 13 u.d.i.p.), niemniej jednak mogą być załatwione pozytywnie (przez czynność udostępnienia) lub negatywnie (decyzją odmowną – art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Innymi słowy, jeżeli pośród żądanych danych znajdują się takie, których ujawnienie na podstawie ustawy podlegać może ograniczeniu, chociażby ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych czy prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), to wówczas należy wydać stosownie do tego decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 24/20).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że żądane informacje mają
charakter informacji publicznej oraz że Dyrektor ZK jest organem, który podlega
pod regulacje u.d.i.p.
Analiza materiału dowodowego sprawy pozwoliła na stwierdzenie, że w związku z wnioskiem z 22 grudnia 2022 r. organ zobowiązany przeprowadził postępowanie
w oparciu o u.d.i.p. i w rezultacie skierował do skarżącego pismo z 23 grudnia 2022 r., znak [...]
Sąd podkreśla, że pismo organu z 23 grudnia 2022 r., choć nie zostało w sposób zatytułowane jako decyzja, to jednak zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania tego aktu jako decyzji. Tym samym sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – uznał przedmiotowe pismo za "ułomną decyzję administracyjną".
Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, a zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepisy k.p.a. stosuje się od momentu wydania decyzji. Stanowisko takie jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z 30 listopada
2012 r., sygn. I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 244/14).
Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji.
Mając to na uwadze przyjąć należało, że Dyrektor ZK stwierdzając, że odmawia udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazał podstawę prawną
i wyjaśnił zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia).
Sąd uznał, że pismo z 23 grudnia 2022 r. zawiera elementy konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Mianowicie, pismem tym organ administracji publicznej (Dyrektor ZK) w sposób jednostronny i władczy ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie jakim - w okolicznościach faktycznych sprawy - jest art. 24b ust. 3 u.s.w., podpisując to pismo ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego.
Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji - błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2022 r., sygn. akt
II SAB/Lu 65/22), to jednak cechy jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony (adresata), pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję.
W realiach niniejszej sprawy skarga została zadekretowana przez sąd jako skarga na bezczynność w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tych okolicznościach, sąd rozpoznający sprawę przeanalizował materiał dowodowy sprawy pod kątem wywiązania się przez organ z obowiązku rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., czyli m.in. co do terminu i formy załatwienia sprawy, co też szczegółowo opisał powyżej. Rolą sądu nie było natomiast analizowanie uzasadnienia przedmiotowej decyzji (pisma z 23 grudnia 2022 r.) pod kątem spełnienia przez organ zobowiązany przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.
Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.