II SAB/Sz 207/22

II SAB/Sz 207/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Elżbieta Dziel /sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2014 poz 782
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f, art. 13 ust. 1;  art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2022, poz. 633)
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61, art. 47, art. 51 ust. 1 i ust. 2, art. 68
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Sz 207/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inne do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Inne na rzecz skarżącego K. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia 13 lipca 2022 r. K. N. wniósł do organu o udostępnienie w zwrotnym mailu:
- kopii umowy łączącej Szpital z lek. B. F., jaka obowiązywała 19 lipca 2020 r. wraz z aneksem do niej (bez danych wrażliwych: teleadresowych, urodzenia, PESEL, adresu zamieszkania,);
- kopii umów łączących Szpital z kierownikami/Koordynatorami/Ordynatorami Oddziałów: Wewnętrznego, Chirurgii Urazowo - Ortopedycznej, Chirurgii Ogólnej, Zakładu Diagnostyki Obrazowej, Nocnej i Świątecznej Opieki Zdrowotnej (bez danych wrażliwych).
Mailem z 28 lipca 2022 r. organ przesłał skarżącemu skany umów łączących Szpital Powiatowy w S. z koordynatorami oddziałów Chirurgiczno- Ortopedycznego oraz Chorób Wewnętrznych a także Lek. Med. B. F.. Jednocześnie organ poinformował, iż ze względu na system organizacji pracy pozostałe wymienione przez skarżącego komórki organizacyjne (tj. Zakład Diagnostyki Obrazowej oraz Nocna i Świąteczna Opieka Zdrowotna) nie posiadają kierowników/ koordynatorów. W nadesłanych umowach organ zanonimizował część danych takich jak: imiona
i nazwiska lekarzy, nazwy podmiotów gospodarczych, w ramach których prowadzą działalność leczniczą, NIP, REGON i dane o wysokości wynagrodzenia.
W dalszej korespondencji mailowej skarżący wskazał, że organ nie udzielił pełnej informacji publicznej z danymi personalnymi, wraz z danymi firmy lekarzy.
W nadesłanych umowach wymazano także informacje o zarobkach (wypłacanych wynagrodzeniach) zatrudnionych przez szpital lekarzy. Według skarżącego dane osobowe z umów stanowią informację publiczną. Ponadto skarżący wskazał, że ze szpitala k. otrzymał więcej umów i dokumentów bez zamazania takich danych. Skarżący wniósł o ponowne nadesłanie informacji publicznej z tych umów z czytelnymi danymi lub decyzję odmowną.
W dniu 1 sierpnia 2022 r. K. N. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w S. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, albowiem nie wydał decyzji i żądanej informacji publicznej w ustawowym 14 dniowym terminie; zobowiązanie organu do podjęcia czynności lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania związanych uiszczeniem opłaty od skargi, oraz późniejszą obsługą prawną.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty i wnioski zostały uszczegółowione. Skarżący wskazał m.in., że mailem z 28 lipca 2022 r. organ poinformował, że informacje skarżącego na temat umów z lekarzami zostały przekazane do działu prawnego. Niezwłocznie po otrzymaniu opinii prawnej skarżący otrzyma odpowiedź.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek skarżącego
o udostępnienie pełnych umów (ze wszystkimi danymi) łączących szpital z lekarzami z 13 lipca 2022 r. nie ma charakteru informacji publicznej a tym samym dokumenty,
o których udostępnienie wniósł skarżący w żądanej formie nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie. Skarżącemu udostępniono umowy bez danych osobowych oraz pobieranym wynagrodzeniu. W ocenie organu umowy o świadczenie usług zawarte z podmiotami medycznymi, czy lekarzami nie są dokumentami urzędowymi a prywatnymi. Lekarze czy podmioty gospodarcze w ramach których prowadzą działalność leczniczą, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Ich współpraca ze szpitalem oparta jest wyłącznie na świadczeniu usług. Nie biorą oni również udziału w procesach decyzyjnych szpitala. W związku z tym organ nie miał obowiązku wydania odmownej decyzji administracyjnej i przekazał skarżącemu umowy z danymi, które nie ingerują w sferę prywatności tych podmiotów i osób. Organ wskazał, że skarżący próbuje pozyskać przedmiotowe informacje do prywatnej sprawy wytoczonej przed Sądem Okręgowym w O., co stanowi nadużycie i wykorzystywanie prawa w czysto prywatnych sprawach.
W pismach procesowych z 31 sierpnia i 5 września 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną podlegająca udostępnieniu. Do pism załączył m.in. pozew cywilny skierowany przeciw organowi do Sądu Okręgowego w O..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według
art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone
w pkt. 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła bezczynności Szpitala Powiatowego w S. w zakresie wniosku strony skarżącej z 13 lipca 2022 r. o przesłanie na adres mailowy kopii umów łączonych szpital ze wskazanymi we wniosku lekarzami.
W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ doręczył mu mailowo skany umów łączących wskazanymi we wniosku lekarzami ze szpitalem, jednocześnie anonimizując część danych takich jak: imiona i nazwiska lekarzy, nazwy podmiotów gospodarczych, w ramach których lekarze prowadzą działalność leczniczą, NIP, REGON i dane o wysokości wynagrodzenia. W ocenie organu dane te nie stanowiły informacji publicznej, natomiast zdaniem skarżącego imiona i nazwiska osób kierujących poszczególnymi jednostkami szpitala oraz informacje o ich wynagrodzeniach objęte są zakresem informacji publicznej.
Przedstawiając stan prawny należy w pierwszej kolejności odwołać się do
art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej
i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej ustawa), która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.
Art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.
Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien to uczynić bez zbędnej zwłoki; zasadniczo nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jedynie jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, jest obowiązany do powiadomienia wnioskodawcy w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej znajduje podstawę do odmowy udostępnienia winien to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. Tę samą formę załatwienia sprawy stosuje w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy – z tym zastrzeżeniem, że decyzja ma w takim przypadku charakter formalny, stanowi o umorzeniu postępowania. W innych sytuacjach ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej jako sposobu załatwienia sprawy. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany ocenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lecz jest obowiązany poinformować o tym wnioskodawcę pismem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 123/14).
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się także pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14,).
Wskazać także należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest w takim przypadku określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 29 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 192/16).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Szpital Powiatowy w S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2022, poz. 633 – określanej dalej jako u.d.l.). Przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej statuuje prawo każdego do ochrony zdrowia, a władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP). Wobec tego zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa. Stosownie do przepisów ustawy o działalności leczniczej samodzielne zakłady opieki zdrowotnej to podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.l., rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych; nie będące przedsiębiorcą.
Z kolei przez świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.d.l.). Według art. 55 ust. 1 pkt 1 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera zaś ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1285).
Zatem Szpital jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Wojewodę, wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i korzysta ze środków publicznych. Tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Żądane przez skarżącego informacje należało zatem zakwalifikować jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f).
W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych w ramach zawieranych umów cywilnoprawnych, mają charakter informacji publicznej. Dla oceny żądania skarżącego nie ma znaczenia okoliczność, że pomiędzy nim a organem toczy się spór o charakterze cywilnym, skoro żądana przez niego informacja mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skoro wniosek został złożony w dniu 13 lipca 2022r., to 14-dniowy termin na udzielenie informacji upływał dnia 27 lipca 2022 r. Następnego dnia po tym terminie organ wprawdzie udzielił informacji skarżącemu, jednak nie w pełnym zakresie, nie wskazał danych lekarzy ani danych o ich wynagrodzeniach. W tym zakresie zatem organ pozostawał w bezczynności. Organ bowiem pozostawał w błędnym przekonaniu, że takie zaniechanie udostępnienia znajduje oparcie w prawnej ochronie danych osobowych.
Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w pełnym zakresie tj. także w zakresie udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku w części obejmującej ich imiona i nazwiska oraz wynagrodzenia. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że organ udostępniając częściowo treść umów zawartych przez lekarzy wskazanych we wniosku uznał, że dane pracowników nie stanowią informacji publicznej.
Zasadnie organ zauważył, że prawo do informacji publicznej, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże, jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Tak więc ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego.
Prawo do prywatności, na które organ powołał się w niniejszej sprawie, jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi bowiem art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Informacje statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) niewątpliwie stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Uznać też należy, że prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady - dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 kodeksu cywilnego, obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego.
Powyższe zasady ochrony prywatności, nie dotyczą jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, czy informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
W tym miejscu zauważyć należy, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA sygn. akt II SA/Gd 5/14).
W świetle powyższego nie może wątpliwości kwalifikacja kierownika/koordynatora/ordynatora jako osoby pełniącej funkcję publiczną, czego organ zdaje się nie kwestionować. W konsekwencji uznać należy, że umowa zawarta przez Szpital z ww. osobami zawiera informację publiczną, jako że dotyczy osób pełniących funkcje zarządzające w Szpitalu, a więc strukturze organizacyjnej podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej. Osoby kierujące zakładami i oddziałami Szpitala są osobami, które realizują nałożone na Szpital zadania publiczne. Organ nie kwestionował obowiązku udostępnienia treści umów zawartych z tymi osobami, jednak część tych umów umowy zanonimizował (dane osobowe i wynagrodzenie) wywodząc, że w tym zakresie treść umowy nie stanowi informacji publicznej i ze względu na ochronę prywatności nie podlega udostępnieniu.
W ocenie sądu stanowisko organu należy uznać za nieprawidłowe. Nie ma podstaw do twierdzenia, że dane zanonimizowane nie stanowią informacji publicznej. Ewentualny obowiązek chronienia prywatności danej osoby nie powoduje utraty przez informację publiczną takiego statusu; stanowić może natomiast podstawę do podjęcia działań ochronnych.
Wskazać także należy, że w sytuacji, gdy organ nie udostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy, aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa, pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna.
Jednocześnie jednak nie można pominąć faktu, że akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Zgodnie z poglądem prezentowanym w judykaturze, w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 wskazanej ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2267/12).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że niedopuszczalna była anonimizacja umów zawartych ze Szpitalem w zakresie danych osób kierujących zakładami i oddziałami szpitala oraz ich wynagrodzenia. Nie udostępniając informacji i nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej organ popadł w bezczynność, która do dnia wyrokowania nie została usunięta, czyniąc koniecznym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w świetle poglądów orzecznictwa rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając charakter bezczynności nie można jednocześnie pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15), a nadto należy wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Zdaniem sądu, działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy a wynikały z odmiennej interpretacji przepisów prawa odnośnie do prawa do prywatności.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl