II SAB/KR 4/23

II SAB/Kr 4/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.35, 36, 149 par. 1 i 1a, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. B. sumę pieniężną w wysokości 300 zł (trzysta złotych); 4. zasądza od Wojewody Małopolskiego kwotę 597 zł (pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. (dalej: skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie o sygnaturze WS-VI.7534.1.23.2022.MD, dotyczącej rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2022 r. nr GS-14.6821.82.2020.MP odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] położoną w [...] przejętą pod ulicę [...] w [...].
W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 9 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W dniu 29 czerwca 2022 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Wpłynęło ono do urzędu 4 lipca 2022 r. Organ I instancji przekazał odwołanie Wojewodzie pismem z 5 lipca 2022 r. Odwołanie wpłynęło do organu II instancji 11 lipca 2022 r. Zawiadomieniem z 20 lipca 2022 r. organ odwoławczy poinformował skarżącego, że nie jest możliwe zakończenie postępowania odwoławczego w ustawowym terminie ze względu na złożony charakter sprawy, wymagający wnikliwej analizy prawnej, jak również ze względu na "dużą ilość spraw wpływających do Wojewody Małopolskiego i ich rozpatrywanie według kolejności wpływów". Organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 29 września 2022 r.
Pismem nadanym 2 grudnia 2022 r. skarżący wystosował ponaglenie. Wskazał, że mimo wydłużenia terminu organ nie rozpoznał sprawy zarówno w terminie miesiąca, jak i dwóch miesięcy. Organ nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu do załatwienia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, również z 2 grudnia 2022 r., skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga wpłynęła do organu 8 grudnia 2022 r. Skarżący zaznaczył, że po niemal pół roku od przekazania złożonego odwołania, sprawa nie została rozpatrzona przez organ II instancji. Zdaniem skarżącego przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia zwłaszcza, że organ sam stwierdził, iż możliwe jest załatwienie sprawy do dnia 29 września 2022 r. Nadto organ nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak i nie wskazał nowego terminu do załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 36 § 1 k.p.a. W związku z powyższym oczywistym jest, iż sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu. Końcowo skarżący dodał, że nie można nie zwrócić uwagi na fakt ponoszenia szkody przez skarżącego, wiążącej się z brakiem odszkodowania, jakie już lata temu powinien był otrzymać.
Odpowiadając na skargę organ wskazał, że jest ona niezasadna. Organ zaznaczył, że odwołanie od przedmiotowej decyzji wpłynęło do Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 4 lipca 2022 r. W dniu 20 lipca 2022 r. Wojewoda przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 29 września 2022 r., zaś decyzją z 14 grudnia 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ zaznaczył, że postępowanie zakończone powyższą decyzją było szczególnie skomplikowane, co wynika z uzasadnienia decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.
W przedmiotowym przypadku wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny termin do rozpatrzenia odwołania rozpoczął bieg 11 lipca 2022 r. Organ skorzystał jednak z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 K.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 29 września 2022 r. Bezsporne pozostaje, że po upływie tego terminu organ nie wykonał żadnej czynności, aż do wydania decyzji w dniu 14 grudnia 2022 r. Od 30 września 2022 r. (kiedy minął wyznaczony termin) do 14 grudnia 2022 r. (kiedy wydano decyzję) trwał stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie, zatem organ pozostawał wtedy w bezczynności.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że skarżący zatytułował pismo, którym zainicjował postępowanie sądowe, jako "skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego". Natomiast w treści skargi zostały podniesione okoliczności wskazujące na stan bezczynności, zaś skarżący zaakcentował, że "sprawa nie została załatwiona w terminie" (s. 3 skargi).
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a).
Z powyższego wynika, że niezależnie od tego, czy w sprawie zachodzi bezczynność czy przewlekłość, sąd administracyjny stosuje te same środki prawne. Podobnie z art. 37 i art. 38 K.p.a. wynika, że na gruncie postępowania administracyjnego konsekwencje prawne stwierdzenia bezczynności i przewlekłości są takie same. Przeprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie pomiędzy bezczynnością i przewlekłością nie miało zatem na celu wprowadzenia różnych konsekwencji prawnych zależnych od tego, czy wystąpiła bezczynność, czy przewlekłość.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2022 r. (sygn. akt II OSK 871/22), że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 1. sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że dostrzeżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miał fakt, że po wpłynięciu odwołania organ podjął czynność, o której zawiadomił stronę. Ponadto Sąd uznał, że okresowi pozostawania w bezczynności (dwa i pół miesiąca), jakkolwiek nie można uznać go za nieznaczny, nie sposób przypisać szczególnie dużego ciężaru wadliwości. Sąd wziął również pod uwagę wyjaśnienia organu, że nieterminowość w załatwieniu sprawy nie wynikała z intencjonalnego ignorowania pisma strony, lecz ze stopnia skomplikowania sprawy.
Skoro natomiast po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie nastąpiło wydanie decyzji, musiało to skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, Sąd wskazuje, że kwestię tę reguluje art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którymi w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie akcentuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co zryczałtowaną rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącego na działania organu stanowi uzasadniony powód do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej. Sąd uznał, że kwota 300 zł pozwoli na skompensowanie uciążliwości związanych brakiem wydania decyzji ostatecznej w terminie. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata – pełnomocnika skarżącego, 100 zł tytułem uiszczonego wpisu i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie 597 zł.