II SAB/SZ 129/23

II SAB/Sz 129/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1-3, par. 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 2 i par. 4, art. 122a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi A. Ż. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia "500 plus" 1. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne, 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji, 4. przyznaje od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego A. Ż. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, 5. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z 18 lipca 2023 r. (data wpływu do organu – 2 sierpnia 2023 r.,
k - 12 akt sądowych) A. Z. (zwany dalej: "skarżącym"), wystąpił
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: "ZUS" lub "organem"),
w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia "500 plus"
z 21 marca 2022 r. oraz z 13 czerwca 2022 r. domagając się:
1. stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ,
2. wydanie organowi polecenia do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie,
tj. 14 dni roboczych,
3. przyznania na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł tytułem zadośćuczynienia
za przewlekłość postępowania,
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów tego postępowania. Wnoszący skargę w jej uzasadnieniu wskazał, że złożył dwa wnioski
o świadczenie wychowawcze "500 plus", tj. z 21 marca 2022 r. oraz z 13 czerwca
2022 r., dotyczące różnych okresów świadczeniowych. Jak podniósł skarżący, organ po raz pierwszy wezwał go do uzupełnienia dokumentów 26 sierpnia 2022 r., czyli po pięciu miesiącach od złożenia wniosku o świadczenie. Po raz drugi organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów 14 października 2022 r., czyli
po 38 dniach od dnia uzupełnienia przez skarżącego wymaganych dokumentów, co miało miejsce 9 września 2022 r. Przedstawione przez skarżącego dokumenty były wytworzone przez Sąd i skarżący nie miał wpływu na ich formę i treść. Według skarżącego, wnioski z dołączonych dokumentów są jednoznaczne: obie strony mają równe prawa rodzicielskie. Przewlekłość postępowania jest niczym nie uzasadniona.
W związku z powyższym skarżący w dniu 21 października 2022 r. wnioskował do organu o zastosowanie art. 122a k.p.a. Nadmienił, że wielokrotnie zwracał się do organu z prośbą o interwencję, czy nawet z prośbą o kontakt, które zostały zignorowane. Jak wskazał skarżący, w dniu 10 października 2022 r. złożył zażalenie na przewlekłość postępowania i do dnia dzisiejszego nie otrzymał na nie odpowiedzi.
W dniu 13 lutego 2023 r. skarżący złożył do organu skargę na przewlekłość postępowania i również nie otrzymał, żadnej odpowiedzi.
Skarga na przewlekłość ZUS w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia "500 plus" za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Sz 124/23. Natomiast pod sygn. akt II SAB/Sz 129/23 została zarejestrowana skarga na przewlekłość organu w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
W odpowiedzi na skargę, organ zastępowany przez radcę prawnego, wniósł
o odrzucenie skargi, a w razie nieodrzucenia o jej oddalenie.
Organ podnosił, iż przeprowadzonego w sprawie postępowania nie wynika ażeby na przewlekłość postępowania zostało wniesione przez skarżącego ponaglenie do Prezesa ZUS jako organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Odróżnić bowiem należy przewidzianą w k.p.a. instytucję "ponaglenia" od instytucji "zażalenia" uregulowanej w art. 141 - 144 k.p.a. Skoro ponaglenie wymagane nie zostało wniesione, to w związku z tym złożona skarga jest niedopuszczalna, o czym stanowi art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tego tytułu powinna zostać odrzucona (postanowienie WSA w Szczecinie z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 252/22).
Jak argumentował dalej organ, w razie nie odrzucenia skargi, powinna ona zostać oddalona. Zdaniem organu, z przebiegu prowadzonego postępowania nie można mówić o braku podejmowania przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu z 13 czerwca 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego 500 plus, dotyczący okresu świadczeniowego od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023 r., na dzieci C. Z. i T. Z.. Organ wskazywał, że skarżący również dołączył do wniosku [...] za 2021r., oświadczenie własne o sprawowaniu opieki nad dziećmi oraz wyrok Sądu Okręgowego w K. z 2 października 2017r., sygn. akt [...], w którym Sąd orzekł rozwód pomiędzy skarżącym i M. Z. (obecnie R. ). Wcześniej, tj. 1 lutego 2022 r. z takim samym wnioskiem wystąpiła również matka dzieci, a świadczenie zostało jej przyznane w postępowaniu automatycznym w dniu 13 marca 2022 r. Z uwagi na ww. fakt, przyznania i wypłacania świadczenia na wniosek matki dzieci organ prowadził postępowanie wyjaśniające co do złożonych wniosków, w dniu 26 sierpnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających sprawowanie przez niego faktycznej bądź naprzemiennej opieki u dzieckiem.
W odpowiedzi na wezwanie w dniu 6 września 2022 r. skarżący nadesłał rodzicielski plan wychowawczy. Dnia 14 października 2022 r. organ wystąpił do Centrum Usług Społecznych w K. wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi. Z odpowiedzi uzyskanej w dniu 22 listopada 2022 r. wynika, że opieka nad dziećmi sprawowana jej przez oboje rodziców naprzemiennie (przeprowadzony w dniu 14 listopada 2022 r. wywiad rodzinny). Organ wskazał, że skarżący składał kolejne pisma w dniach 6 grudnia 2022 r. i 13 lutego 2023 r. Decyzjami z 8 sierpnia 2023 r. organ odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci, na okres 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Według organu, nawet jeśli przyjąć, iż w konkretnym przypadku doszło do przewlekłości w działaniu organu, to nie miała ona charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej powoływanej jako: p.p.s.a.) niniejsza sprawa, jako dotycząca przewlekłości postępowania administracyjnego, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, wniesionego drogą poczty elektronicznej w dniu 13 czerwca 2022 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego "500 plus" na dwójkę jego dzieci: T. Z. oraz C. Z., na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W sprawie jest bezspornym, iż mimo wystąpienia przez skarżącego z ponagleniem w dniu 13 lutego 2023 r. do dnia wniesienia skargi, która wpłynęła do organu 2 sierpnia 2023 r., powyższy wniosek nie został rozpatrzony. Natomiast w odpowiedzi na skargę czyli przed dniem rozpatrywania skargi organ poinformował Sąd o zakończeniu powyższego postępowania administracyjnego w postaci wydania dwóch decyzji z 8 sierpnia 2023 r., dołączonych do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych.
Sąd nie podziela stanowiska organu o niedopuszczalności przedmiotowej skargi z uwagi na niewyczerpanie przed jej wniesieniem środka w postaci ponaglenia
na przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być wniesione do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu, ww. wymóg wniesienia ponaglenia został spełniony przez wniesienie do organu pisma z 13 lutego 2023 r., w którym skarżący podnosił, że postępowanie w sprawie prowadzone jest w sposób przewlekły. O charakterze pisma nie decyduje nazwa pisma, ale jego treść. Niezależnie od tego, jakie znaczenie zostanie nadane pismu przez adresata powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. To z kolei oznacza, że bez względu na to, jak pismo zostanie zatytułowane, organ ma obowiązek nadać mu właściwy bieg, zgodny z jego treścią.
Stosowne do art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."), to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.
Należy wskazać, że pojęcie "przewlekłości" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przewlekłość ma miejsce, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania, jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie).
Sąd podkreśla, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest powoływana wyżej zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2022 r. Pierwsza czynność
organu w badanej sprawie, prowadząca do jej załatwienia, została wykonana pismem z 26 sierpnia 2022 r. W tej dacie organ poinformował skarżącego o konieczności uzupełnienia braku wniosku, poprzez doręczenie dokumentu potwierdzającego sprawowanie przez skarżącego faktycznej naprzemiennej opieki nad dzieckiem. Na powyższe pismo skarżący odpowiedział w piśmie z 6 września 2022 r. Kolejną czynność organ podjął w dniu 14 października 2022 r. kierując prośbę do Centrum Usług Społecznych w K. o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi i od kiedy przebywają pod opieką danego rodzica. Organ skazywał, iż z jego ustaleń wynika, że wypłacone jest świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2022 r., dla matki ww. dzieci. Skarżący udzielił organowi odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z 21 października 2022 r. i zwrócił się do organu o przedłużenie terminu do 18 grudnia 2022 r. do uzupełnienia wniosku o przedstawienie zatwierdzonego przez właściwy sąd porozumienia rodzicielskiego. Wnosił także, aby uznać sprawę za załatwioną milcząco w trybie art. 122a k.p.a. W odpowiedzi na prośbę z 26 października 2022 r., w dniu 22 listopada 2022 r. wpłynął do organu wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w dniu 14 listopada 2022 r. wraz z oświadczeniem wnioskodawcy z tej samej daty. Organ odstąpił wówczas od załatwienia sprawy. Pomimo pisma ponaglającego skarżącego z 13 lutego 2023 r. organ nadal nie zmierzał do finalnego rozpatrzenia wniosku z 13 czerwca 2022 r. Dopiero, w dniu 8 sierpnia 2023 r., czyli po ponad 13 miesiącach od wpływu ww. wniosku, organ rozpoznał podanie skarżącego. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż organ po wpływie wniosku przez okres ponad 2 miesięcy nie podejmował żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Następnie po 22 listopada 2022 r. - przez długi okres ponad 8 miesięcy organ nie wykonywał żadnych istotnych czynności, mających znaczenie dla wyniku sprawy. Prowadzone postępowanie było tym samym rozwlekłe, niesprawne i trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Zatem Sąd uznał, iż w toku postępowania zaistniał będący przedmiotem skargi stan przewlekłości organu o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).
Sąd uznał też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że powyższa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt. I SAB/Wr 495/21, że dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka na rozstrzygnięcie organu, sygnalizuje zainteresowanie jak najszybszym zakończeniem sprawy, czego organ nie dostrzega, ignorując istnienie prawem przewidzianych terminów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Organ nie wykazał, aby racjonalnym była ponad dwumiesięczna bierność w wyjaśnieniu kompletności wniosku skarżącego. Sąd uznał, że po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku i uzyskaniu przez organ koniecznych dokumentów w tym wywiadu środowiskowego czas trwania kontrolowanego postępowania przekroczył rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Z uwagi natomiast na fakt, że w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a datą jej rozpatrzenia przez Sąd organ wydał dwie decyzje z 8 sierpnia 2023 r. w sprawie
o przyznanie świadczenia 500 plus, czyni to bezprzedmiotową skargę w zakresie zobowiązania organu do rozparzenia wniosku. Tym samym postępowanie sądowe podlegało umorzeniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. (pkt IV sentencji wyroku). Ustalając wysokość tej sumy Sąd wziął pod uwagę potrzebę zrekompensowania stronie dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Orzeczenie o tym środku jest, podobnie jak i o grzywnie, fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). Suma ta nie mogła być jednak przyznana w oczekiwanej przez skarżącego wysokości, gdyż ww. rekompensata nie jest równoważna z odszkodowaniem za poniesioną szkodę. Jej przyznanie zostało pozostawione uznaniu sądu administracyjnego i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Nie znajdując podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl