II SAB/BD 140/23

II SAB/Bd 140/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
659
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. L. K. (skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i 4 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób opieszały i wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, oraz art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres 7 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przywołano, że podaniem z lipca 2023 r. (winno być "stycznia 2023 r." – przyp. Sądu) skarżąca wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który to wniosek winien zostać załatwiony w ciągu 2 miesięcy. Wskazała, że o ile w styczniu 2022 r. weszła w życie zmiana ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 – dalej "u.c."), polegająca na dodaniu do niej art. 112a (zgodnie z którego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni), to przewlekłość może nastąpić jeszcze przed upływem terminu do wydania decyzji, kiedy organ podejmuje czynności zbędne albo nie podejmuje czynności w ogóle. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte, a wniosek wszczynający obarczony jest wadą formalną, organ winien wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego bez względu na to, kiedy upływa termin załatwienia wniosku. Wskazała, że wobec niej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 – dalej "ustawa o pomocy"), albowiem skarżąca nie przybyła do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terenie Ukrainy. W ocenie skarżącej nie jest ona "cudzoziemcem" w rozumieniu ww. ustawy, które to pojęcie oddzielić należy od pojęcia cudzoziemca stosowanego w ustawie o cudzoziemcach. Nie odnosi się zatem do niej generalnie zawieszenie terminów wprowadzone art. 100c ustawy o pomocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda, przywoławszy treść art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy, stwierdził, że termin na załatwienie sprawy zainicjowanej przez skarżącą w dniu 17 stycznia 2023 r. nie rozpoczął swojego biegu, wobec czego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy za chybiony. W ocenie organu skarżąca jest osobą objętą zakresem przedmiotowym ustawy o pomocy, bez względu na to, że nie przybyła ona na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terenie Ukrainy, albowiem przepisy art. 100d i 100c ustawy o pomocy nie posługują się pojęciem "obywatela Ukrainy" ale pojęciem "cudzoziemca", którym zgodnie z ustawą o cudzoziemcach jest każda osoba niebędąca obywatelem RP. Wskazał nadto, że zakres przedmiotowy ustawy o pomocy wykracza poza ten opisany w art. 1 ust. 1 ustawy, o czym stanowi art. 1 ust. 3, m.in. w punkcie 5 wskazując, że ustawa określa również szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał fragment z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych z 7 kwietnia 2022 r., w przeddzień uchwalenia nowelizacji ustawy o pomocy, oraz stanowisko judykatury i doktryny. Organ wspomniał nadto o trudnej sytuacji kadrowej komórki urzędu zajmującej się rozpatrywaniem wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy, połączonej ze skokowym wzrostem liczby spraw do rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (k. 48 akt s.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzedzenie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania ponagleniem jest warunkiem formalnym stanowiącym o dopuszczalności takiej skargi.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że:
1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.),
2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 k.p.a.),
3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane (art. 35 § 3 k.p.a.),
4) niezwłocznie, nie później jedocześnie niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania winny być załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym (art. 35 § 3a k.p.a.).
Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych ustawodawca nazywa "bezczynnością", a jeżeli organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy – ma miejsce "przewlekłość" (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ (na skutek ponaglenia), a następnie ewentualnie sąd (na skutek skargi) jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).
W myśl art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a.. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (publ. jak wcześniej wskazano), który stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 23 stycznia 2023 r., z tym dniem doszło zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Mając na uwadze treść art. 112a ust. 1 u.c. organ winien wydać decyzję w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 24 marca 2023 r.
Dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają jednak regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (publ. jak wcześniej wskazano). W myśl art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (mocą art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r., okres ten przedłużono, zmieniając poprzednio wskazaną datę graniczną 24 sierpnia 2023 r.).
W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie , a także nie wymierza się grzywny ani nie zasądza na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy).
Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy).
Art. 100d ustawy o pomocy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Za takim stanowiskiem przemawia umiejscowienie w systematyce ustawy (przepisy przejściowe i regulacje szczególne), użyta terminologia oraz ograniczone w czasie obowiązywanie tych regulacji. Przepisy ustawy pomocowej posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2. Natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec". Pojęcie "cudzoziemiec" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Wobec tego pojęcie "cudzoziemiec" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". W konsekwencji regulacja art 100d ustawy pomocowej ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w nim postępowań dotyczących cudzoziemców (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 17 października 2023 r., sygn. II SAB/Bd 101/23, nieprawomocny na dzień orzekania w niniejszej sprawie, dostępny jw.).
Skarżąca, która jest obywatelką Ukrainy, jest "cudzoziemcem" w rozumieniu u.c., bez względu na to, czy przybyła na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami zbrojnymi na terenie Ukrainy po 24 lutego 2022 r., czy też nie. Termin na załatwienie jej sprawy w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął zatem biegu, a więc nie mógł zostać przekroczony.
Na marginesie dodać wypada, że powołany przepis szczególny art. 100d ustawy o pomocy nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Regułą ogólną jest bowiem zasada, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por: wyrok tut. Sądu z dnia z 28 lutego 2023 r. II SAB/Bd 156/22, dostępny jw.).
Sąd dostrzega, że sporna w niniejszej sprawie kwestia nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko zbieżne z prezentowanym przez skarżącą prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w szeregu wyroków w sprawach o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ rozpoznających sprawy w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (vide: chociażby wyroki z dnia 12 października 2023 r., sygn. III SAB/Łd 148/23; z dnia 13 września 2023 r., sygn. III SAB/Łd 157/23; z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. III SAB/Łd 67/23, dostępne jw.). Stanowisko o braku podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy o pomocy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych wyraził nadto WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. III SAB/Gl 258/23 (nieprawomocny, dostępny jw.).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela argumentu, jakoby obowiązek stosowania przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy jedynie wobec postępowania dotyczących obywateli Ukrainy, którzy przybyli na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami zbrojnymi na terenie Ukrainy, wynikał z treści art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy. Przepis ten nie wyznacza reguły interpretacyjnej pojęcia "cudzoziemiec" zastosowanego w art. 100c i art. 100d ustawy, a jedynie reguluje opisaną w tym przepisie, we wskazanych tam okolicznościach, sytuację osób będącymi cudzoziemcami w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6). Dochodzi w tym przypadku do uszczegółowienia, odróżnienia "cudzoziemców", o których mowa w art. 100a od "cudzoziemnców", o których mowa w pozostałych przepisach ustawy. Podobny zabieg ustawodawca zastosował w art. 100b ust. 1 ustawy, wskazując, że wyartykułowana tam reguła odnosi się do cudzoziemca "o którym mowa w art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy", a więc nie cudzoziemca w rozumieniu ogólnej definicji zawartej w u.c. W art. 100c i 100d takiego uszczegółowienia brak, toteż należy treść tych przepisów odnosić do cudzoziemców w rozumieniu ustawy o cudzoziemcach.
Przyjęta przez orzekający Sąd wykładnia potwierdzona została też przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2421/22 (dostępny jw., wraz z powołanym w nim wyrokiem NSA z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22). Sąd II instancji wskazał, że interpretacja, jakoby art. 100c ustawy o pomocy (tj. przepis analogiczny do art. 100d, ale odnoszący się do spraw wszczętych przed 31 grudnia 2022 r.) miał zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną, nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. NSA wyjaśnił, że – po pierwsze – w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy", więc w myśl zasady lege non distinguente przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, tj. osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego. NSA wskazał po drugie na szeroki zakres spraw, których dotyczy art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy – znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie wreszcie zauważył, że art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W ocenie NSA wszystkie te argumenty nakazują stosować omawiany przepis do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń.
Powyższy pogląd jest całkowicie aktualny wobec właściwego w niniejszej sprawie art. 100d ustawy o pomocy.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę jako niezasadną, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.