II SAB/Sz 101/25

II SAB/Sz 101/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności 2. umorzono postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149, art. 53 par. 2b, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 36 par. 1, art. 63, art. 64 par. 2, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 97 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o podział działki I. stwierdza, że Wójt Gminy D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. M. i A. M. z dnia [...] r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności lub wydania aktu na podstawie wniosku M. M. i A. M. z dnia [...] r. IV. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżących M. M. i A. M. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 11 kwietnia 2025 r., pełnomocnik M. M. i A. M., wystąpił ze skargą na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku o podział działki nr [...] m. M. [...], gm. D., w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą [...]
W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuzasadnione wezwanie skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku o podział działki nr [...] położonej w M. , a w konsekwencji bezzasadne pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania, mimo nieobarczenia przedmiotowego wniosku brakami formalnymi.
Nadto zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy z wniosku skarżących w ustawowym terminie, na skutek nieuzasadnionego wezwania do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku oraz bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Wskazując na powyższe zawnioskowano o:
a) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z 6 lutego 2024 r.;
b) zobowiązanie organu do podjęcia czynności lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
c) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
d) przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, w kwocie 1.000 zł.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, iż wnioskiem z 6 lutego 2024 r. (data wpływu do organu I instancji - 8 lutego 2024 r.) skarżący wnieśli o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Podział nieruchomości miał zostać dokonany na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wezwaniem z 23 lutego 2024 r. organ I instancji wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień (uzupełnienia braków) poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego nadanie numeru porządkowego dla drugiego budynku oraz kartoteki budynków, w której obydwa budynki będą ujawnione, ponieważ w ocenie organu I instancji, dokonanie podziału zgodnie z wnioskiem skarżących wymagało ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków niezależnego budynku na nowo wydzielanej działce. Następnie organ I instancji pismem z 23 stycznia 2025 r. pozostawił wniosek skarżących bez rozpoznania.
Zdaniem skarżących, organ I instancji pozostaje w bezczynności, albowiem w sposób nieuprawniony dokonał wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie pozostawił wniosek skarżących bez rozpoznania, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Tymczasem wniosek skarżących o podział działki zawierał wszelkie elementy wymienione zarówno w przepisach ogólnej procedury administracyjnej (art. 63 k.p.a.), jak i te wymagane w przepisach szczególnych (art. 97 ust. 1a u.g.n.). Co więcej, skarżący do wniosku załączyli także dokumenty zgodne z w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Żądanie przedłożenia przez organ I instancji dokumentów określonych w wezwaniu z 23 lutego 2024 r. nie znajduje więc oparcia w treści przepisu art. 64 § 2 k.p.a., co oznacza, że zarówno samo wezwanie, jak i skutek w postaci pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania dokonane zostały z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., czego konsekwencją stała się bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Żaden z przepisów u.g.n. nie przewiduje, aby warunkiem formalnym rozpoznania sprawy o podział nieruchomości było przedłożenie dokumentu potwierdzającego nadanie numeru dla budynku, który miałby znajdować się na nowo wydzielanej działce, jak również kartoteki budynków, w której obydwa budynki byłyby ujawnione. W art. 97 ust. 1a pkt 2 u.g.n. wymieniono jedynie wypis z katastru wraz z kopią mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi, które to dokumenty skarżący przedłożyli.
W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania.
Organ wyjaśnił, że strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpoznania wniosku a zatwierdzenie podziału nieruchomości - działki nr [...]. W wyniku tego ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 29 kwietnia 2025 r. wydało w sprawie [...] r. postanowienie (które organ otrzymał 30 kwietnia 2025 r.), w którym organ odwoławczy orzekł:
1. stwierdzić, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości - działki nr [...],
2. stwierdzić, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
3. wyznaczyć Wójtowi Gminy 14 dniowy termin na załatwienie sprawy, licząc od dnia otrzymania postanowienia przez organ I instancji,
4. zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności organu a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.
Po otrzymaniu powyższego postanowienia, w dniu 16 maja 2025 r., a więc przed upływem 30 dni od otrzymania skargi Wójt wysłał do stron wezwanie na podstawie art. 10 k.p.a. informujące o możliwości zapoznania się aktami sprawy w związku z zamiarem wydania decyzji w przedmiocie podziału działki nr [...]. Zdaniem organu, wezwanie strony do zapoznania się z aktami sprawy świadczy o uwzględnieniu przez organ skargi. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).
Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności skarżący skargę poprzedzili wniesieniem ponaglenia pismem z 8 kwietnia 2025 r.
Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie.
Wyjaśnić również należy, że w zakresie skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Wobec wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na wywodzone przez organ "uwzględnienie skargi", co ma wynikać ze skierowania do skarżących wezwania na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, należy wyjaśnić, iż rolą sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena czy w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności (zob. np. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1753/16). Tym samym czynności podjęte po wniesieniu skargi nie mogą mieć znaczenia dla oceny, czy w sprawie zaistniała bezczynność czy też nie. Natomiast działanie organu po wniesieniu skargi może mieć znacznie dla oceny innych okoliczności rozpatrywanych w postępowaniu sądowym w tym w szczególności w zakresie oceny jak należy kwalifikować ewentualną zaistniałą bezczynność. Przedmiotowe działanie organu ma też znaczenie dla oceny, jakie środki są niezbędne do usunięcia stanu bezczynności oraz oceny czy zachodzi potrzeba zastosowania środków o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Tym samym, wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego z przyczyn opisanych w odpowiedzi na skargę, wyartykułowany w odpowiedzi na skargę nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, rację ma strona skarżąca, iż wymagane elementy formalne wniosku o podział nieruchomości zostały określone w 63 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki wniosek powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie a ponadto dokumenty:
1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4;
2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi;
3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2;
3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków;
4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95;
5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości;
6) wykaz zmian gruntowych;
7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej;
8) mapę z projektem podziału.
W przypadku braku któregokolwiek obowiązkowego elementu wymienionego w art. 63 k.p.a. lub art. 97 ust.1a u.g.n., organ winien wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W badanym przypadku organ w piśmie z 23 lutego 2024 r. wezwał stronę z powołaniem na art. 64 § 2 k.p.a. do przedłożenia kartoteki budynków, w której będą ujawnione dwa budynki oraz dokumentu potwierdzającego nadanie numeru porządkowego dla drugiego budynku. Jak wskazano w wezwaniu, nieuzupełnienie dokumentów w ciągu 14 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku o podział bez rozpatrzenia.
Nadanie opisanego wyżej rygoru w doręczonym stronom wezwaniu nie miało zatem należytej podstawy prawnej i jest tym samym wadliwe. Brak zastosowania się przez strony do takiego wezwania nie upoważniał organu do pozostawienia wniosku o podział bez rozpatrzenia.
Jeśli organ uznał, iż w sprawie nie zostały spełnione lub wykazane przesłanki zależne od strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, winien był kierować do strony wezwanie na zasadzie art. 79a k.p.a. W takim przypadku brak wykazania objętych żądaniem organu okoliczności stanowi jednak podstawę nie do pozostawiania sprawy bez rozpatrzenia, lecz do wydania decyzji odmownej. Decyzja taka otwiera stronie możliwość obrony swoich racji i poddania stanowiska organu w zakresie oczekiwanych przezeń dokumentów czy innych dowodów weryfikacji w trybie odwoławczym i ewentualnie sądowoadministracyjnym.
Wobec opisanego wyżej nieprawidłowego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. - co aktualnie nie jest zresztą kwestionowane przez organ administracji publicznej - nie budzi zatem wątpliwości, iż w dacie wniesienia skargi pozostawał on w bezczynności. Wobec powyższego Sąd stwierdził w pkt I sentencji, iż Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 6 lutego 2024 r.
W zakresie oceny, czy wskazana wyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił, iż jak wynika z akt sprawy po otrzymaniu opisanego wyżej wezwania do przedłożenia dodatkowych dokumentów, strony wystąpiły z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Efektem powyższego wniosku było wydanie przez organ w dniu 18 marca 2024 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.). Postępowanie to zostało pojęte przez organ na mocy postanowienia z 23 stycznia 2025 r. po wpłynięciu stosownego wniosku stron z 13 stycznia 2025 r. Przy czym pismem z 23 stycznia 2025 r. organ poinformował pisemnie strony o pozostawieniu ich wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych opisanych we wcześniejszym wezwaniu. Po wniesieniu ponaglenia z 8 kwietnia 2025 r. organ przekazał je organowi odwoławczemu, a po wydaniu przez SKO w S. postanowienia z 29 kwietnia 2025 r. stwierdzającego bezczynność, umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.
Sąd uznał, iż opisane wyżej dziania organu I instancji nie dają podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji. W badanym przypadku zwłoka w załatwieniu sprawy były efektem wadliwej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów, a organ o swoich dzianiach i stanowisku pisemnie informował stronę. Nadto organ niezwłocznie rozpatrywał jej wnioski w zakresie zawieszenia i podjęcia postępowania, a także zastosował się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego rozpatrującego ponaglenie.
W zakresie wniosku strony o zobowiązanie organu do podjęcia czynności łub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wobec przesłania Sądowi odpisu decyzji z 7 lipca 2025 r. kończącej w I instancji postępowanie dotyczące podziału działki [...], postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu, o czym orzeczono w pkt III sentencji.
Co do żądania skargi przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł należy wyjaśnić, iż aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, iż przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2437/23, wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; wyrok NSA z dnia: 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1320/21; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 613/21; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 468/21).
W realiach badanej sprawy nie można się dopatrzyć ani bezradności strony ani potrzeby obejmowania jej szczególną ochroną Sądu przed działaniem organu. Do osiągnięcia celu tj. usunięcia stanu bezczynności wystarczające okazało się skorzystanie przez skarżących ze zwykłych środków zaskarżenia tj. wniesienie ponaglenia. Nie sposób też stwierdzić jakie negatywne skutki wywołał stan bezczynności organu. W tym stanie rzeczy wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie został przez Sąd uwzględniony.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Cytowane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.