II SAB/Rz 98/25

II SAB/Rz 98/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący/
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D.B. na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o. o. z siedzibą w Leżajsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Miejski Zakład Komunalny sp. z o. o. z siedzibą w Leżajsku dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązuje Miejski Zakład Komunalny sp. z o. o. z siedzibą w Leżajsku do rozpoznania wniosku skarżącego D. B. z dnia 16 kwietnia 2025r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o. o. z siedzibą w Leżajsku na rzecz skarżącego D. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
D.B. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w {...}skargę na bezczynność {...}Zakładu Komunalnego z o.o. w {...}(dalej: MZK Sp. z o.o.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), poprzez ich błędne niezastosowanie i uznanie, że informacja objęta wnioskiem z 16 kwietnia 2025 r. nie stanowi informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek taryfowy jako nośnik konkretnych informacji potwierdzających przestrzeganie prawem normowanej procedury ustalania taryf, a więc dokument, którego wykorzystywany jest do realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu środków publicznych jest zbiorem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a więc MZK Sp. z o.o. była obowiązana do udostępnienia informacji publicznej w trybie ww. ustawy;
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie oraz w konsekwencji odmowę udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 16 kwietnia 2025 r., w sytuacji, gdy MZK Sp. z o.o. zobowiązana była do jej udostępnienia skarżącemu ze względu wykonywanie przez nią zadania publicznego i dysponowania majątkiem publicznym w zakresie objętym ww. wnioskiem;
3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem bez zbędnej zwłoki, w sytuacji, gdy jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym w zakresie gospodarki wodno-kanalizacyjnej Gminy {..}zobowiązany był do udostępniania skarżącemu żądanych zgodnie z ww. wnioskiem informacji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podał, że 16 kwietnia 2025 r. wystąpił do MZK sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosku taryfowego złożonego przez ten podmiot (do Wód Polskich) poprzedzającego wydanie decyzji Wód Polskich z 12 stycznia 2021 r., zatwierdzającego taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta Leżajsk (projekt taryfy wraz z kalkulacjami, tabelami i innymi załącznikami do wniosku). Wniosek dostępowy obejmował wniosek o zatwierdzenie taryfy wraz z załącznikami (w tym kalkulacje, tabele obliczeniowe) oraz korespondencję prowadzoną przez Wody Polskie z MZK {...}(korespondencja przychodząca i wychodząca z załącznikami) w sprawie wniosku taryfowego.
MZK Sp. z o.o odmówiła udostępnienia informacji publicznej w informując skarżącego w piśmie z 9 maja 2025 r., że zakres wnioskowanych informacji nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. ponieważ informacje żądane wnioskiem nie stanowią informacji publicznej.
Według skarżącego dane objęte jego wnioskiem dostępowym stanowią informację publiczną, którą organ zobowiązany jest udostępnić, ponieważ dotyczą działalności spółki związanej z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przy realizacji których wykorzystuje ona mienie publiczne. Nie udzielenie mu wnioskowanych informacji powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.
W ocenie skarżącego argument organu, że skarżący nie jest mieszkańcem Leżajska jest irrelewantny gdyż dostępu do informacji publicznej może żądać każdy podmiot, niezależnie od miejsca zamieszkania/prowadzenia działalności gospodarczej na terenie działalności podmiotu, od którego żąda on udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie jako bezzasadnej.
MZK Sp. z o.o. stwierdziła, że wniosek dostępowy skarżącego został załatwiony poprzez informację, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej (nie wydano decyzji odmownej), zatem skarga z uwagi na brak substratu zaskarżenia winna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego, podkreślono, że skarżący nie jest mieszkańcem Miasta {...}, którego dotyczy taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zatwierdzona przez Wody Polskie decyzją z 12 styczna 2021 r., więc jego żądanie jest nieuzasadnione. Ponadto skarżący złożył wniosek jako radca prawny, nie wskazując podmiotu na rzecz którego działa, co według MZK Sp. z o.o. wskazuje na działanie na własną rzecz i brakiem zainteresowania aspektem sfery publicznej. Żądanie udostępnienia informacji przez skarżącego nie zmierza do realizacji interesu publicznego, lecz do wykorzystania jej dla celów prywatnych, w szczególności gospodarczych, zawodowych bądź związanych z prowadzonymi postępowaniami. Nawet zatem uznanie, że żądane informacje stanowią informację publiczną, złożenie wniosku o jej uzyskanie w okolicznościach sprawy należy poczytywać jako przejaw nadużycia prawa do udzielenia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz.935), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Należy wyjaśnić, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny czy czynność nie została podjęta, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Prawo obywatela do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakres tego prawa wchodzi również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa u.d.i.p. Wskazuje ona w szczególności, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).
Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Jeśli więc przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ww. ustawy).
Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
Wobec powyższego, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W kontrolowanej sprawie skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej w postaci wniosku taryfowego dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków złożonego przez MZK sp. z o.o. do Wód Polskich wraz z załącznikami (kalkulacje, tabele) oraz korespondencją w sprawie wniosku taryfowego prowadzoną przez te podmioty.
Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest w sprawie kwestionowana przynależność MZK sp. z o.o. do podmiotów, co do zasady, obowiązanych udostępniać posiadaną informację publiczną, w zakresie powierzonych jej zadań o charakterze publicznym, w tym przypadku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, przy wykorzystaniu mienia publicznego - w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Ustawodawca nałożył bowiem obowiązek udzielania informacji publicznej na każdy podmiot, który gospodaruje mieniem publicznym, zatem także na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, któremu gmina powierzyła wykonywanie ww. zadań o charakterze publicznym.
Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to czy dokumenty objęte wnioskiem dostępowym skarżącego stanowią informację publiczną.
Zdaniem MZK sp. z o.o. ww. dokumenty nie stanowią informacji publicznej, gdyż żądana informacja nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art.1 u.d.i.p., mającej znaczenie dla większej ilości osób. Zaznaczono, że skarżący nie jest mieszkańcem Miasta{...}, którego dotyczy dana taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, lecz występuje jako radca prawny, co ma świadczyć o działaniu na własną rzecz i brakiem zainteresowania aspektem sfery publicznej.
Ponadto, w ocenie MZK sp. z o.o., nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to złożenie przez skarżącego wniosku o ich uzyskanie stanowi nadużycie prawa do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie kieruje się on interesem publicznym, lecz zmierza do wykorzystania informacji dla celów prywatnych: gospodarczych, zawodowych bądź związanych z prowadzonymi postępowaniami.
Zdaniem Sądu z uwagi na to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy i niewątpliwie sprawą publiczną, nie powinno budzić wątpliwości, że wniosek taryfowy oraz dokumenty zawierające dane dotyczące dokumentacji zawiązanej z procesem zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 października 2014 r. II SAB/Ke 42/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2024 r. II SA/Wa 2389/23).
Uznanie, że informacja, której udzielenia domagał się skarżący jest informacją publiczną, oznacza, że jest ona dostępna, co do zasady, na wniosek każdego zainteresowanego (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Skarżący zatem, jak każdy inny obywatel jest osobą uprawnioną do otrzymania interesującej go informacji publicznej.
Bezspornie wniosek dostępowy skarżącego nie dotyczy informacji przetworzonej, zatem organ nie był uprawniony do badania interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżący nie musiał więc wskazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.
W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że koncepcja nadużycia prawa do informacji publicznej opiera się na ocenie motywów działania wnioskodawcy. Jakkolwiek bowiem osoba korzystająca z prawa do informacji publicznej nie jest zobowiązana wskazywać celów, ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku zachodzi możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją.
W orzecznictwie przyjmuje się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob. m.in. wyroki NSA z 21 grudnia 2021 r. III OSK 4827/21, 16 października 2015 r. I OSK 1992/14, 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15).
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (por. np. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2012 r. I OSK 799/12, 7 września 2019 r. I OSK 2687/17, 11 lipca 2022 r. III OSK 2851/21).
Zastosowanie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia, w oparciu o obiektywnie dostrzegalne i weryfikowalne okoliczności sprawy, że wnioskodawca dąży do osiągnięcia celu sprzecznego z intencjami prawodawcy, tj. np. do uzyskania informacji związanych z jego konkretnym, indywidualnym interesem prawnym. Tylko w takim przypadku można mówić, że wniosek nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, a zatem nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Tak więc, aby odmówić dostępu do przedmiotowej informacji konieczne jest zaistnienie szczególnych, weryfikowalnych i niewątpliwych względów o ważności porównywalnej z wagą konstytucyjnego prawa obywatela do korzystania z zasady jawności życia publicznego.
W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności. Nie stanowi jej akcentowana przez spółkę MZK okoliczność, że skarżący nie zamieszkuje na terenie Gminy {...}zatem nie dotyczy go taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zatwierdzona przez Wody Polskie decyzją z 12 styczna 2021 r., a także że wystąpił z wnioskiem dostępowym jako radca prawny, co sugerować ma działanie w celu prywatnym.
W ocenie Sądu informacja, o udostępnienie której zwrócił się skarżący, nie jest informacją w sprawie własnej, ponieważ wnioskowane dokumenty nie dotyczą prywatnej sprawy skarżącego, lecz działalności podmiotu związanej z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wniosek dostępowy nie zawierał zaś danych, na podstawie których można by uznać, że intencje skarżącego są sprzeczne z celami u.d.i.p. Natomiast wobec braku możliwości weryfikowania intencji wnioskodawcy, nie jest możliwe ustalenie czy rzeczywiście skarżącemu przyświecały wyłącznie prywatne cele.
Podkreślenia wymaga, że wynikający z przedstawionych Sądowi dokumentów sposób działania skarżącego, nie daje jakichkolwiek podstawy do wnioskowania, że jego zachowanie miało charakter uporczywy, czy nękający. Przeciwnie, skarżący wniósł klarowny w treści wniosek o udostępnienie mu określonych dokumentów, stanowiących informację publiczną i będących w posiadaniu podmiotu. Nie można zatem uznać, że motywacja skarżącego jest sprzeczna z celami ustawy.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy czynienie rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi obywatelami zainteresowanymi dostępem do tej samej informacji publicznej mogłoby osłabiać zaufanie postronnych obserwatorów do działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, tworząc uzasadnione wrażenie ukrywania informacji przed potencjalnym sygnalistą.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że spółka MZK dopuściła się bezczynności, bowiem jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udzieliła jej zainteresowanemu podmiotowi, stosownie do przepisów u.d.i.p.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że MZK sp. z o.o. dopuściła się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2 sentencji wyroku).
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, 29 listopada 2018 r. II GSK 1619/18).
W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu MZK sp. z o.o., która odpowiedziała na wniosek skarżącego. Błędnie jednak uznała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od spółki na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w kwocie 1{...} zł (uiszczony wpis od skargi).