II SAB/Rz 95/18

II SAB/Rz 95/18 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2018-12-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 918/21 - Postanowienie NSA z 2021-01-20
II OSK 918/21 - Wyrok NSA z 2024-01-04
II SA/Gl 759/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-26
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 § 2 i 3, art. 5 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi JR na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę
Uzasadnienie
\U Z A S A D N I E N I E
W dniu 3 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga JR (skarżącego). Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego".
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek złożyć mu pisemną propozycję określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ww. ustawy, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 3, w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi wskazanych wyżej propozycji, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zdaniem skarżącego, z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż obowiązkiem DIAS było wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, od której w myśl art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), zwolnionemu ze służby przysługuje prawo do wniesienia odwołania.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, względnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.
Organ podał, że skarżący jest jedną z osób, którym nie została przedstawiona propozycja pełnienia służby ani zatrudnienia, a zatem jego stosunek służby wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wskazał, iż brak jest regulacji prawnych obligujących organ do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, co wyklucza tym samym podstawy żądania podjęcia przez DIAS określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Przepis art. 107 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustanawia bowiem fikcje prawną kwalifikowanego ustawowego wygaśnięcia stosunku służbowego i związana jest ona z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego. Nie może ona być uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać, lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Należy bowiem odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeżeli natomiast ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa).
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa, (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Innymi słowy, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa lub w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 Ppsa).
Wskazać należy, że ustawa przepisy wprowadzające ustawę o KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy w art. 165 i następnych uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4). W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną, pozostawiając organom możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1).
Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2018 r. II SAB/Rz 78/18 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, skoro w powyżej opisanym zakresie pozostawiono organom pełną swobodę, DIAS wbrew twierdzeniom skarżącej nie miał obowiązku przedstawienia jej propozycji służby ani obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą wprowadzającą (art. 165 ust. 7) złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno – skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Jak wynika z tych przepisów, ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). Tymczasem, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w przewidzianym do tego terminie. Skoro z przepisów ustawy wprowadzającej nie wynikał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (w przypadku niezłożenia propozycji, stosunek służbowy wygasał z mocy prawa), tym samym nie można przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. DIAS mógłby bowiem dopuścić się bezczynności jedynie wówczas, gdyby wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmował decyzji, do podjęcia której zobowiązywałyby go przepisy prawa. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w opisywanej sprawie.
Wskazać przy tym należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 Ppsa, gdyż zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku propozycji pełnienia służby składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tego rodzaju formy aktywności organu, jest przepis art. 169 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś w myśl art. 169 ust. 7, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje – co istotne, nie będące decyzjami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, gdyż nie zostały one wydane w postępowaniu administracyjnym – ustalające nowe warunki pełnienia służby. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej lub ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewiduje natomiast prawa wniesienia skargi na bezczynność organu administracji skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mniej istotna jest treść art. 5 pkt 2) Ppsa. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17 i II SA/Rz 994/17 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. We wskazanych orzeczeniach słusznie i przekonywująco wskazano, że w rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego.
W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.