II SAB/Rz 75/22

II SAB/Rz 75/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-08-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Boratyn
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący/
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2563/22 - Wyrok NSA z 2024-09-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy Miejsce Piastowe w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy Miejsce Piastowe do rozpoznania wniosku skarżącego R. B. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 marca 2022r. w terminie 14 dniu od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza, że organ dopuścił się w zakresie rozpatrzenia w/w wniosku bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Wójta Gminy Miejsce Piastowe na rzecz skarżącego R. B. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. B. (dalej: wnioskodawca/skarżący) datowanej na dzień 8 kwietnia 2022 r. jest bezczynność Wójta Gminy Miejsce Piastowe (dalej: organ zobowiązany/Wójt) w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 7 marca 2022 r.
Wnioskiem tym skarżący wystąpił do organu o udostępnienie w ramach dostępu do informacji publicznej treści opinii prawnych: z dnia 10 listopada 2021 roku sporządzonej przez radcę prawnego Gminy Miejsce Piastowe oraz z tej samej daty sporządzonej przez zewnętrzną kancelarię D. Sp. k. z siedzibą w [...] w zakresie odpowiedzi na pytanie "Czy uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: Miejsce Piastowe 3, Głowienka 5, Rogi 10, Wrocanka 4 (wyznaczenie terenów rolniczych z zakazem zabudowy dla terenów nie objętych tym planem, w których obecny sposób użytkowania to rola) będzie przedmiotem i wiąże się dla Gminy Miejsce Piastowe z ryzykiem ponoszenia odpowiedzialności za szkodę planistyczną na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Pismem z dnia 15 marca 2022 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 21 marca 2022 r., organ odmówił, w formie informacji pisemnej, udostępnienia sporządzonych opinii prawnych wskazując, że zostały one sporządzone dla celów wewnętrznych, zatem nie stanowią one informacji publicznej.
W skardze skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku,
2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podał, że istnieje ugruntowana linia orzecznicza w zakresie kwalifikacji opinii prawnych sporządzonych na zlecenie organów władzy publicznej, zgodnie z którą przyjmuje się szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna". Za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też zdaniem skarżącego informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Zgodził się ze stanowiskiem organu, o tyle, że dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej, jednak jego zdaniem za takie dokumenty nie mogą zostać uznane opinie prawne, będące przedmiotem wniosku.
Powołał się skarżący na pogląd orzecznictwa sądowego, wedle którego dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej, przy czym opowiedziano się za wąskim określeniem takich dokumentów, stanowiące informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań itp. (np. wyrok NSA z dnia 21lipca 2015 r., sygn. akt: I OSK 1607/14).
Zdaniem skarżącego sporządzone na zlecenie Wójta opinie prawne nie mogą zostać uznane za dokumenty robocze, powstały bowiem na zlecenie organu publicznego w celu sporządzenia aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to akt w sposób znaczący oddziaływać będzie na potencjalnych inwestorów oraz właścicieli nieruchomości zainteresowanych tym konkretnym terenem, który miałby zostać objęty powyższym planem.
Ponadto skarżący podkreślił, że zasadą jest jawność dokumentów urzędowych, a więc wytworzonych przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań (art. 6 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokument urzędowy to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W przypadku dokumentów urzędowych informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego, lecz także jego postać, a więc sam nośnik informacji. Za dokumenty podlegające udostępnieniu należy uznać również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk (art. 6 ust. 1 pkt 6 lit. b u.d.i.p.). Informację publiczną stanowią także opinie i ekspertyzy wytworzone na potrzeby sprawy publicznej, a więc należącej do sfery zadań publicznych, o ile mają charakter oficjalny, a nie incydentalny, czy pomocniczy (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt l OSK 899/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/17).
Zaznaczył nadto skarżący, że organ uznając błędnie, że sporządzone opinie prawne nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej, sporządził pismo niestanowiące decyzji, co w sposób znaczny wpłynęło na jego możliwości odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi w całości.
Na wstępie organ zauważył, że skoro uznał, że żądana przez skarżącego, informacja nie stanowi informacji publicznej to nie sposób zarzucić, że organ przyjął, że nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej, skoro dana informacja nie została przez ten organ zakwalifikowana jako informacja publiczna. Konsekwencją takiej, a nie innej kwalifikacji żądanej informacji, mogło być jedynie poinformowanie, "zwykłym pismem", że brak jest podstaw do rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem. Zdaniem organu, jeśli żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy to zwykłej czy to przetworzonej, to nie podlega udostępnieniu. Wydanie decyzji administracyjnej odmownej w takiej sytuacji jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne i takim pismem z dnia 15 marca 2022 r. organ poinformował skarżącego, że żądane informacje – dokumenty, nie stanowią informacji publicznej.
Nie podzielił także organ zarzutów merytorycznych skargi. Podkreślił w tym zakresie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje zgodność co do tego, że z zakresu informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje Konstytucja RP oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej, wyłącza się tzw. dokumenty wewnętrzne. Są to dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. Wskazał organ, że termin "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3351/19).
Takiego charakteru nie mają też zdaniem organu opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Powołał się organ na wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1130/15, w którym sąd ten wskazał, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej nie stanowi informacji publicznej. Skonstatował więc organ, że nie każda zatem analiza, czy też opinia prawna, posiada walor informacji publicznej. Jego zdaniem opinie, które mają poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez dany podmiot, jak w tej sprawie, stanowią dokument wewnętrzny. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Taki charakter nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Organ podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149
§ 1a P.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Skarga analizowana pod kątem w/w przepisów zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Wójta Gminy Miejsce Piastowe w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2022 r., o udzielenie w ramach dostępu do informacji publicznej opinii prawnych sporządzonych dla organu przez radcę prawnego zatrudnionego przez Gminę oraz podmiot zewnętrzny w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporne w gruncie rzeczy jest to, czy informacje zawarte w żądanych przez skarżącego dokumentach, będących swego rodzaju nośnikiem wnioskowanych informacji, mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bo ta kwestia determinuje sposób załatwienia sprawy, co także dzieli strony postępowania. Organ mianowicie uznając, że żądane dokumenty nie zawierają informacji publicznej poinformował skarżącego zwykłym pismem z dnia 15 marca 2022 r. o negatywnym załatwieniu żądania w zainicjowanym przez skarżącego trybie.
Wskazać na wstępie należy, że podstawowym aktem podlegającym uwzględnieniu w sprawie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach ten dostęp podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Wydanie owych aktów przewidziane jest wszak na wypadek, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy ze wskazaniem przyczyn takiej oceny. Co do zasady prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko organu, będące następstwem negatywnej kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, jest nieprawidłowe. Niemniej jednak wnioskodawca, nie zgadzając się z taką kwalifikacją, posiada określone środki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że formą obrony swojego stanowiska wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. I OSK 405/10).
Tak więc sposób załatwienia wniosku przez organ w niniejszej sprawie, przy założeniu, że dotyczy on informacji nie mających waloru publicznej, jak się rzekło, należałoby uznać za prawidłowy. Rzecz w tym, że w ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie, co do charakteru żądanych dokumentów, będących de facto nośnikiem wnioskowanych informacji, nie poddaje się kontroli sądowej, opiera się bowiem na arbitralnym stwierdzeniu organu, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne, oraz na błędnym założeniu, że tego rodzaju dokumenty nigdy nie mogą stanowić informacji publicznej (być nośnikiem takiej informacji). Mamy więc do czynienia ze stanem bezczynności, bowiem organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Wymaga podkreślenia kilka zasad ogólnych odnoszących się do reżimu udzielania informacji publicznej. Wskazano już wyżej, że powyższe prawo obywatela usankcjonowane jest rangą zasady konstytucyjnej, choć zaznaczyć trzeba, że nie ma ona jednak charakteru absolutnego. Niemniej jednak pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym, do której dostęp została zagwarantowany przez Konstytucję RP ma bardzo szeroki charakter. Biorąc pod uwagę definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz przykładowe wyliczenie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacji posiadających przymiot publicznych, w orzecznictwie opowiedziano się za bardzo szerokim jej rozumieniem. Przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02).
Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Co do zasady, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu także co do tego, że dokumenty wewnętrzne na ogół nie stanowią informacji publicznej. Trafnie organ odwołuje się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) wypowiedział się, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Niemniej jednak pomija organ, że Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem takich dokumentów, podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Mając na uwadze wąskie rozumienie "dokumentu wewnętrznego" z jednej strony oraz szerokie rozumienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. z drugiej, nie sposób przyjąć, bez dokładnego rozważenia kontekstu danej sprawy, a więc celu i uwarunkowań wytworzenia i pozyskania przez organ danego dokumentu, aby ogólnie powołać się na konkluzję, że opinie prawne których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowią dokument wewnętrzny, "służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym". Otóż taka ogólna konkluzja jest nieuprawniona, bowiem jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie zawsze opinie ekspertów stanowią dokument wewnętrzny, służący tylko gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mają oczywiście charakter poznawczy i poszerzają zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot władzy publicznej, ale ich charakter jako nośnika informacji publicznej jest zróżnicowany (zob. np. wyroki NSA: z 25 maja 2022 sygn. akt III OSK 2672/21, z dnia 21 lipca 20215 r. sygn. akt I OSK 1607/14).
Warte jest także odnotowania, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 października 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2678/16, z samego faktu, że dany akt ma charakter wewnętrzny nie sposób wyciągnąć wniosku, że akt ten jest wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Z pisemnych motywów w/w wyroku wynika, że jeśli procedury w ramach których dokument został wytworzony dotyczą sprawy publicznej i są związane z taką działalnością, to dostęp do należących do niej czy wytworzonych na jej potrzeby dokumentów, mógłby być ograniczony w trybie u.d.i.p. jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty te dotyczyłyby sfery prywatnej, która nie jest związana z działalnością publiczną. Za treści i postaci dokumentów urzędowych podlegających udostępnianiu, należy więc uznać ekspertyzy lub opinie, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych, a także dokumenty zawierające ocenę danej inwestycji, określające różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, itp. - przy czym bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, gdyż ważne jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu/dotyczyły zadań publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt. IV SAB/Wr 213/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II SAB/Wa 694/19, wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II SAB/Wa 5/20).
Organ tymczasem w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego dokumentów, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie. Z tytułu zlecenia wytworzenia w/w dokumentów, podanego we wniosku o udzielenie informacji publicznych wynika, że zostały sporządzone w związku ze zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie wiadomo, czy chodzi o zmiany planowane czy też już wprowadzone, a więc czy chodzi o dokumenty, które mogły być brane przez organ władzy publicznej przy podejmowaniu aktu administracyjnego czy też konsekwencji związanych z już podjętym aktem. Nie można też tracić z pola widzenia, że materia której dotyczą żądane dokumenty lub z którą są związane, dotyczy żywotnych praw obywatela, na co słusznie zwraca się uwagę w skardze. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, dalej: u.p.z.p.) statuuje kompetencje planistyczne gminy, określane jako władztwo planistyczne. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje (art. 4 ust. 1 w/w ustawy). O wadze kompetencji planistycznej gminy w zakresie uchwalenia ustaleń planu miejscowego świadczy to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc gminy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą doprowadzić do sytuacji, w której uniemożliwią lub znacznie ograniczą właścicielowi korzystanie z jego nieruchomości. W perspektywie znaczenia podejmowanego aktu, przyjąć należy, co do zasady, że wszystkie informacje wykorzystywane w procesie jego uchwalenia/zmiany powinny być dostępne obywatelom w ramach prawa dostępu do informacji publicznej.
Organ zobowiązany – Wójt Gminy Miejsce Piastowe, w ogóle tych kwestii nie rozważył, arbitralnie uznając, że żądane opinie mają charakter wewnętrzny i błędnie zakładając, że zawsze dokument wewnętrzny, podlega wyłączeniu spod działania przepisów u.d.i.p.. Godzi się przypomnieć, że w świetle przepisów tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak np. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1188/21).
Godzi się podkreślić, że tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie przez organ swojego stanowiska, zwłaszcza odmawiającego przyznania czy skorzystania przez stronę z przysługującego jej uprawnienia, może oprzeć się zarzutowi naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3922/18). Arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji przez skarżącego nie poddaje się żadnej kontroli. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że organ przyjął, iż żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny, nie zawierający informacji publicznej, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska, należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z dnia 7 marca 2022 r. co powodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku, w zakreślonym terminie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 207/19).
Jednocześnie, mając na względzie czynności organu, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność podmiotu, którego działanie/zaniechanie obejmowało rozpoznawaną skargę, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Owo rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem oczywistość tego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy natomiast do czynienia jedynie z błędną, bądź odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność wynikała z błędnej kwalifikacji żądanej informacji, że bezczynność w niniejszej s[prawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 597 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535) opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego na radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).