II SAB/Rz 6/23

II SAB/Rz 6/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Maria Mikolik
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1375
art. 156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia D. z siedzibą w D. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "D." (dalej także: "Stowarzyszenie", "Skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] (dalej również: "Prokurator") w przedmiocie informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z 30 listopada 2022 r. (złożonym drogą elektroniczną) Stowarzyszenie zwróciło się do Prokuratora Regionalnego w [...] o udostępnienie w formie elektronicznej na adres mailowy - w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacji w postaci treści aktu oskarżenia skierowanego przeciwko M. P. i innym w sprawie o sygn. [....] oraz podanie sygnatury akt postępowania sądowego tej sprawy.
W odpowiedzi - pismo z 7 grudnia 2022 r., nr 2008-4.Ip.18.2022 - Prokurator wskazał, że przedmiotowa sprawa zakończyła się aktem oskarżenia w którym zarzucono M. P. przestępstwa z art. 231 § 2, art. 266 § 2 oraz art. 229 § 3 Kodeksu karnego i inne. Podał też, że w sprawie tej zapadł wyrok przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu 6 listopada 2013 r. - sygn. akt [...].
W dniu 7 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się do Prokuratora o udzielenie informacji jak w pierwotnym wniosku tj. o treść aktu oskarżenia skierowanego przeciwko M. P. i innym w sprawie o sygn. [....].
W piśmie datowanym na 15 grudnia 2022 r. znak: 2008-4.Ip.18.2022 Prokurator podniósł, że wskazana we wniosku sprawa została zakończona aktem oskarżenia
i przekazana do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [...]. W związku z tym,
w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 156 Kodeksu postępowania karnego, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sygnatura akt sądowych została wskazana w odpowiedzi z 7 grudnia 2022 r. W konkluzji Prokurator zauważył, że to Sąd Rejonowy w [...] jest podmiotem właściwym do udostępnienia informacji w odpowiednim trybie.
We wskazanej na wstępie skardze Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prokuratora Regionalnego w [...] do udostępnienia informacji publicznej, o jaką wystąpiło we wniosku z 30 listopada 2022 r. oraz o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Wskazało, że wedle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednym z rodzajów takiej informacji jest dokument urzędowy, a takim niewątpliwie jest akt oskarżenia. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sadowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu, o które wnioskowało.
W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że na wniosek z 30 listopada 2022 r. udzielono odpowiedzi w piśmie z 7 grudnia 2022 r. Z kolei, odpowiedź z 15 grudnia 2022 r. jest reakcją na kolejne pismo Stowarzyszenia tj. z 7 grudnia 2022 r. w którym ponowiono wniosek, zwracając się o "treść" aktu oskarżenia. Prokurator podniósł, że w przypadku skierowania aktu oskarżenia do sądu kończy się postępowanie przygotowawcze, przekształcając się w postępowanie sądowe. Do Sądu przekazywane są akta główne postępowania, zatem gospodarzem postępowania od tej chwili jest sąd, który staje się organem zobowiązanym do udzielenia informacji o sprawie w odpowiednim, przyjętym przez siebie trybie na podstawie art. 156 K.p.k. lub przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zależnie od etapu postępowania sądowego. Natomiast, akta podręczne pozostające w dyspozycji prokuratora są zbiorem w większości kopii dokumentów i zapisków oraz pism, niezbędnych do obsługi rozprawy przed sądem orzekającym. Akta te zawierają jedynie kopię aktu oskarżenia, rzadko oryginał. Prokurator podniósł też, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [....] z 6 października 2022 r., sygn. [...] uchylono wyrok w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej sześciu oskarżonych, więc postępowanie nadal trwa. Wyrok jest prawomocny wobec dwóch osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem skargi może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Skarga może zatem dotyczyć sytuacji, gdy organ zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia czy też podjęcia jakiegoś aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz z obowiązku tego się nie wywiązał. Kontrola sądowa dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, o czym mowa w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Jeśli skarga okaże się uzasadniona, sąd uwzględniając ją - zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. -
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Kwestie skarg dotyczących bezczynności w sprawach z zakresu informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej: u.d.i.p.". Określa ona warunki podmiotowe
i przedmiotowe jej zastosowania. Stanowi konkretyzację określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wedle tego przepisu, prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Wedle art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.), Prokuratura (którą w myśl art. 1 § 1 tego aktu tworzą m. in. prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury) wykonuje zadania
w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Szczegółowe obowiązki wskazuje art. 3 § 1 powołanej ustawy i są to np. prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami (pkt 1), wytaczanie powództw w sprawach cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego, własności lub praw obywateli (pkt 2).
W świetle powyższych unormowań nie może budzić wątpliwości, że Prokurator Regionalny w [....] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jako wykonujący niewątpliwie zadania publiczne. Powyższe nie było zresztą kwestią sporną między stronami.
Jeśli natomiast chodzi o przedmiot ustawy, to jest nim informacja publiczna, a zatem, jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych. Ze względu na to, że jest to bardzo ogólna definicja, w art. 6 u.d.i.p. prawodawca podał bardziej szczegółowo przykłady takiej informacji. Wedle art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega więc informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Akt oskarżenia, udostępnienia treści którego domaga się skarżące Stowarzyszenie, jest niewątpliwie tego rodzaju dokumentem. Spełnia bowiem warunki określone w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego ostatniego przepisu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wedle art. 115 § 13 pkt 3 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138), prokurator jest funkcjonariuszem publicznym.
Spełnienie warunku podmiotowego i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jednak w każdym wypadku o konieczności udzielenia tego rodzaju informacji. Jest tak dlatego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje sytuacje, kiedy dane mieszczące się w pojęciu informacji publicznej nie mogą zostać udostępnione na jej podstawie. Ograniczenia w tym zakresie znajdują się w art. 5 tego aktu. Poza tym, w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. prawodawca postanowił, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Tego typu przypadek wystąpił, zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej, gdzie Skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Prokuratora Regionalnego w [....] o udostępnienie treści aktu oskarżenia skierowanego przeciwko wymienionej z imienia i nazwiska osobie fizycznej. Żądanie to nie mogło być jednak - jak słusznie przyjął Prokurator - załatwione na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to z tego powodu, że istnieją regulacje, które w sposób odmienny i kompleksowy normują dostęp do takich dokumentów. Są to unormowania ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375), zwanej następnie "K.p.k." tj. art. 156 i art. 321. Ten ostatni przepis dotyczy końcowego zaznajomienia podejrzanego z materiałami prowadzonego przeciwko niemu postępowania. Z kolei, wcześniej wymieniony art. 156 K.p.a. odnosi się do dostępu do akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym i sądowym. W obydwu wypadkach tzn. niezależnie od fazy postępowania, przepis ten wskazuje na możliwość zapoznania się z aktami sprawy nie tylko przez strony, obrońców, pełnomocników i przedstawicieli ustawowych, ale także i inne osoby. Tym ostatnim mogą być one udostępnione w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora w toku postępowania przygotowawczego, o czym stanowi art. 156 § 5 K.p.k., przy czym wedle art. 156 § 5b K.p.k. unormowanie to stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Natomiast, zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., za zgodą prezesa sądu akta mogą być udostępnione również innym osobom. Ta ostatnia regulacja o tym nie stanowi wprost, ale należy przyjąć, że ma zastosowanie tak do trwającego, jak i zakończonego postępowania sądowego [tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 9.12.2013 r. I OPS 7/13].
Tego rodzaju poglądy obecne są w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA:
z 13.10.2021 r. III OSK 3861/21, z 18.01.2023 r. III OSK 6466/21), które w tym zakresie odwołują się przede wszystkim do wskazanej uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Wprawdzie NSA w uchwale tej skupił uwagę na kwestii dostępności akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego stwierdzając, że żądanie udostępnienia przez prokuratora takich akt nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale w uzasadnieniu zawarł także uwagi natury bardziej ogólnej, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. Motywując więc przyjętą tezę NSA zwrócił uwagę na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i podniósł, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wówczas, kiedy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Następnie, wskazał, że art. 156 § 1, § 5 i § 5a K.p.k. to przepisy szczególne, do których odsyła powołany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd zauważył mianowicie, że przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, NSA zauważył również, że ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, iż określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania.
Z kolei, w wyroku z 13.10.2021 r. (sygn. akt III OSK 3861/21) NSA zwrócił uwagę na brzmienie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 (tj. do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne) może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. NSA podkreślił, że ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach postępowania karnego uregulowano na odmiennych zasadach niż u.d.i.p. – w przepisach K.p.k. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 K.p.k. i brak jest wątpliwości, iż dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interesy stron lub innych jego uczestników wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną.
Skoro więc istnieją przepisy, które w określony sposób normują możliwość zapoznania się z dokumentami zawartymi w aktach postępowania przygotowawczego czy też sądowego i jest to regulacja inna niż ta zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to zasadnym jest uznanie, że są to "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Konsekwencją powyższego stanowiska jest zaś to, że w odniesieniu do sytuacji normowanych tymi innymi ustawami nie będzie miała zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W dalszej kolejności, nie można więc przyjąć, że podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przypadku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje w bezczynności, kiedy nie udziela informacji bądź też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dlatego też w warunkach rozpoznawanej sprawy nie można było uznać, że skarga na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] jest uzasadniona. Podmiot ten, w odniesieniu do wniosku Strony Skarżącej, podał sygnaturę akt sprawy sądowej, informując jednocześnie o fakcie wydania w niej wyroku, a w dalszej kolejności tj. w odpowiedzi na ponowny wniosek, odwołał się do art. 156 K.p.k. jako mającego w sprawie zastosowanie zamiast ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, reakcje Prokuratora na wskazane wnioski były szybkie, bowiem na wniosek z 30 listopada 2022 r. udzielił On odpowiedzi w piśmie z 7 grudnia 2022 r., a na wniosek z 7 grudnia 2022 r. odpowiedział w piśmie z 15 grudnia 2022 r. Prawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wymaga zasadniczo, by udostępnianie informacji publicznej na wniosek nastąpiło bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Konkludując, Sąd w składzie niniejszym stanął na stanowisku, że przepisy Kodeksu postępowania karnego określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej, przy czym nie chodzi tutaj tylko o dostęp do określonego zbioru dokumentów jako całości, ale też do poszczególnych dokumentów i ich treści. Dostęp więc do dokumentu urzędowego jakim jest akt oskarżenia i to zarówno co do jego postaci, jak i treści może nastąpić tylko i wyłącznie na zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania karnego. Sąd nie znalazł tym samym podstaw do czynienia rozróżnienia pomiędzy odpisem aktu oskarżenia a jego treścią, zdając sobie sprawę, że stanowisko przyjmujące taką różnicę jest obecne w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 28.12.2021 r. IV SAB/Wr 330/20). Uznał bowiem, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć obejściu normowanych w K.p.k. zasad dostępu do określonych akt postępowań, znajdujących się w nich dokumentów i ich treści. Dostateczne do przyjęcia przeciwnego poglądu nie jest skoncentrowanie się na użytym w art. 156 K.p.k. sformułowaniu "akt" i wywodzenie na tej podstawie, że chodzi tylko i wyłącznie o zbiór dokumentów. W ocenie Sądu, decydujący jest fakt, że w aktach i znajdujących się w nich konkretnych dokumentach zawarte są informacje publiczne, Wszak art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o innych zasadach i trybie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Dlatego też złożona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Adresat wniosku w niniejszej sprawie tj. Prokurator w krótkim czasie po otrzymaniu wniosku oraz ponownego wniosku Stowarzyszenia udostępnił częściowo żądane dane (tzn. sygnaturę akt sądowych), a w pozostałym zakresie zasadnie wskazał na niemożność ich udzielenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.