II SAB/Rz 52/24

II SAB/Rz 52/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 2934/24 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 26 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. J. na bezczynność Prezydenta [....] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – skargę oddala –
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LJ (dalej: "Skarżący") jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ") w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.
Skarżący podniósł, że 5 maja 2020 r. Prezydent wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów i pomimo upływu 4 lat nie wydał decyzji w we wskazanej sprawie. W ocenie Skarżącego, Organ na początkowym etapie postępowania w sposób zawiniony nie poczynił prawidłowych ustaleń stanu faktycznego dotyczących określenia granic nieruchomości oraz miejsca składowania odpadów, jak również nie uwzględnił wniosków dowodowych stron o powołanie biegłego. Na późniejszych etapach postępowania Prezydent podejmował natomiast nieracjonalne i nielogiczne czynności dowodowe, które nie służyły finalnemu wyjaśnieniu sprawy, a powodowały jedynie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Niezależnie od powyższego Skarżący podniósł, że Prezydent nie stosuje się do wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i do dnia wniesienia skargi nie rozstrzygnął wniosku o wyłączenie podległych pracowników.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, ustalenie czy uchybienia na początkowym etapie postępowania miały wpływ na jego późniejszy przebieg, ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za uchybienia oraz o podjęcia środków zapobiegawczych względem Organu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wszystkie czynności w postępowaniu miały na celu wyjaśnienie sprawy i były niezbędne do jej załatwienia. Wskazał ponadto, że na dzień wniesienia ponaglenia przez Skarżącego nie mógł wykonać wyroku WSA w Rzeszowie, ponieważ nie dysponował jeszcze aktami sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 P.p.s.a., który określa, że w takim przypadku: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Zarzuty skargi koncentrują się na początkowym oraz obecnym etapie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...], niemniej Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), poddał kontroli całość postępowania. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne prowadzone było przez Organ w oparciu o art 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) – dalej: "u.o.". Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie zaś do art. 26 ust. 2 u.o., z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Przytoczone regulacje u.o. oraz przepisy K.p.a. stanowią ramy weryfikacji zasadności oraz terminowości podejmowanych przez Organ czynności, zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ust. 2 u.o., powinno być wszak poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, a podstawą faktyczną zastosowania tego przepisu winno być ustalenie, że na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady. Ponadto organ administracji winien uwzględnić zmiany stanu faktycznego zaistniałe w toku postępowania, pod kątem zastosowania norm materialoprawnych.
Ze skargi, odpowiedzi na skargę oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że:
1. Zawiadomieniem z 12 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu działek nr [...]. Następnie 28 maja 2020 r. przeprowadził kontrolę w terenie, a 8 czerwca 2020 r. zwrócił się do komendy Miejskiej Policji w [...] o nadesłanie informacji odnośnie odpadów porzuconych na nieruchomości LJ i AJ. Po uzyskaniu informacji, Organ wyznaczył na 10 lipca 2020 r. rozprawę administracyjną w terenie, niemniej wobec niestawiennictwa WB spowodowanego stanem zdrowia, odroczył ją. W piśmie z 14 lipca 2020 r. Organ wyznaczył termin kolejnej rozprawy na 24 lipca 2020 r. Z protokołu rozprawy wynika, że strony zaaprobowały kontynuowanie jej 28 sierpnia 2020 r. i 9 października 2020 r. Po przeprowadzeniu rozprawy, postanowieniem z 16 października 2020 r. Organ dopuścił dowód z przesłuchania funkcjonariuszy Policji na okoliczność interwencji, jaką podjęli w związku z porzuceniem odpadów szklanych na działkach Skarżącego i wyznaczył termin ich przesłuchania na 13 listopada 2020 r., a wobec niemożności stawienia się jednego z funkcjonariuszy z powodu choroby – przesłuchanie tego funkcjonariusza 11 grudnia 2020 r. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] nakazał WB usunięcie odpadów z nieruchomości Skarżącego.
W ocenie Sądu czynności podejmowane przez Organ we wskazanym wyżej okresie podejmowane były relatywnie szybko i miały na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nie można przypisać im atrybutu pozorności, bowiem koncentrowały się na ustaleniu kto, kiedy i w jakim miejscu porzucił odpady na działce Skarżącego i AJ. Opóźnienie w wydaniu decyzji [...] stycznia 2021 r. spowodowane było etapowym prowadzeniem rozprawy administracyjnej, na co jednak aprobatę wyrażały strony postępowania. Zdaniem Sądu działaniom Prezydenta nie można przypisać celowej wadliwości w wykonywaniu czynności dowodowych, jako że finalnie doprowadziły do wydania decyzji o zobowiązaniu WB do usunięcia odpadów. Wymaga przy tym podkreślenia, że Organ każdorazowo zawiadamiał strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Wywiązał się zatem z obowiązku ciążącego na nim na mocy art. 36 § 1 i 2 K.p.a.
2. Opisana wyżej decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z 23 marca 2021 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Organowi. Z adnotacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja Kolegium wpłynęła do Organu 13 kwietnia 2021 r., zaś akta sprawy zwrócono 4 maja 2021 r. W piśmie z 15 kwietnia 2021 r. Prezydent zwrócił się o nadesłanie dokumentacji planistycznej i kartograficznej. Z kolei postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego o przesłuchanie wskazanej przez niego osoby, a postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. rozpatrzył zgłoszone żądanie wyłączenia pracowników organu. W piśmie z 10 maja 2021 r. Organ przekazał Kolegium ponaglenie Skarżącego wraz z częścią dokumentów oraz wyjaśnieniami, a postanowieniem z 14 maja 2021 r. ponownie odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego o przesłuchanie wskazanej przez niego osoby. Następnie decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] nakazał WB usunięcie odpadów z nieruchomość Skarżącego.
Zdaniem Sądu, w okresie od wpłynięcia akt do Organu (4 maja 2021 r.) do wydania decyzji (18 czerwca 2021 r.) nie można stwierdzić bezczynności lub przewlekłość prowadzenia postępowania. Organ przed upływem dwóch miesięcy uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację planistyczną oraz mapy, a także ustosunkował się do licznych żądań Skarżącego wydając postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych lub odmowie wyłączenia pracowników. Ustosunkował się również do ponaglenia wniesionego przez Skarżącego oraz przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] niezbędne dokumenty. Nie sposób zatem przyjąć, że aktywność procesowa Skarżącego pozostała bez wpływu na wydłużenie procedowania w sprawie. Nie oznacza to oczywiście, że Skarżący nie powinien aktywnie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, bowiem jest to jego prawo. Niemniej jako strona postępowania musi liczyć się z konsekwencjami, że składanie licznych wniosków dowodowych, skarg i ponagleń obiektywnie musi wydłużyć prowadzone postępowanie, choćby o czas niezbędny na rozpatrzenie tego rodzaju żądań.
W ocenie Sądu, działaniom Prezydenta nie można przypisać celowej wadliwości w wykonywaniu czynności dowodowych, jako że finalnie doprowadziły do wydania decyzji o zobowiązaniu WB do usunięcia odpadów. Wadliwość rozstrzygnięcia stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 1619/21 nie może w tym przypadku skutkować uwzględnieniem zarzutów skargi, jakoby Organ celowo i w sposób zawiniony błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. We wskazanym wyroku Sąd nie stwierdził bowiem, aby decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa lub wydano ją z inną kwalifikowaną wadą nieważności określoną art 156 K.p.a. Błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie może sama w sobie skutkować uwzględnieniem zarzutu o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Również błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego nie stanowi automatycznie o zasadności zarzutów skargi o bezczynność lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że Organ celowo wadliwie wydał decyzję z [...] czerwca 2021 r., a zależności takiej nie wykazał również sam Skarżący. Ponadto wymaga podkreślenia, że toku postępowania Organ poinformował strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie, wskazując przyczyny zwłoki i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w piśmie z 14 maja 2021 r.
3. Po uchyleniu decyzji z 18 czerwca 2021 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 1619/21, akta sprawy zwrócono Organowi 23 czerwca 2022 r. Organ telefonicznie ustalił ze stronami dogodny termin kontroli i 22 sierpnia 2022 r. przeprowadził kontrolę w terenie. Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. Organ odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego o powołanie biegłego, a postanowieniami z 4 października 2022 r. odmówił wnioskowanego przez Skarżącego wyłączenia pracowników Organu. Decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie usunięcia odpadów przez WB z terenów działek nr [...].
Sąd stwierdza, że w okresie od wpłynięcia akt do Organu (23 czerwca 2022 r.) do wydania decyzji (17 stycznia 2023 r.) nie można stwierdzić bezczynności lub przewlekłość prowadzenia postępowania. W analizowanym okresie Organ zasadniczo albo procedował w przedmiocie zgłaszanych przez Skarżącego wniosków dowodowych lub zarzutów do sposobu procedowania, albo ustosunkowywał się do wnoszonych przez Skarżącego skarg na działania Prezydenta lub ponagleń na niezałatwienie sprawy w terminie. Nadesłane akta administracyjne zawierają obszerną i wielokrotną korespondencję Skarżącego, którą każdorazowo Organ czynił przedmiotem rozpatrzenia. Sąd nie podziela zarzutów skargi odnośnie tego, że znaczny okres procedowania w opisywanej sprawie wynika wyłącznie z niewłaściwych ustaleń dokonanych przez Prezydenta. Skarżący swoim aktywnym udziałem i wielokrotnymi wnioskami, skargami kierowanymi do różnych podmiotów oraz zarzutami, obiektywnie wpłynął na czas rozpatrzenia sprawy i datę wydania decyzji. Niezależnie od faktu uchylenia decyzji z 17 stycznia 2023 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 listopada 2023 r. II SA/Rz 904/23, Sąd był zobligowany do wzięcia pod uwagę wpływu zachowania procesowego Skarżącego na czas załatwienia sprawy przez Organ. Jednocześnie Organ każdorazowo wywiązał się z obowiązku wynikającego z art 36 § 1 i 2 K.p.a. i w pismach z 12 lipca 2022 r., 29 września 2022 r. oraz 9 listopada 2022 r. informował strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie, wskazując przyczyny zwłoki i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.
4. Akta sprawy zwrócono Organowi 5 marca 2024 r., dołączając do nich kopie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 listopada 2023 r. II SA/Rz 904/23. W wyroku tym Sąd wskazał, że w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika orzekał działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] pracownik, którego ten wniosek dotyczył, a nie jak stanowi jednoznacznie K.p.a., jego bezpośredni przełożony. Postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 4 października 2022 r. o odmowie wyłączenia od udziału w postępowaniu pracowników organu administracji publicznej tj. [...] wydała działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska [...], której bezstronność starał się podważyć Skarżący w piśmie z 18 września 2022 r. nie mogła rozpoznać złożonego przez niego wniosku, gdyż należało to do jej bezpośredniego przełożonego. Działanie z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] nie oznaczało, że postanowienie w sprawie wniosku wydał bezpośredni przełożony w/w osoby. Zatem w ocenie Sądu wniosek o wyłączenie [...] nie został rozpoznany w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami K.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu może stanowić istotną wadę procesową, stanowiącą w świetle art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. podstawę wznowienia postępowania.
Realizując wskazania Sądu, w piśmie z 13 marca 2024 r. Organ zwrócił się do Kierownika Biura Rady Miasta [...] o informacje odnośnie zatrudnienia P. P. Następnie postanowieniem z 21 marca 2024 r. Prezydent odmówił wyłączenia pracowników – [...] od udziału w postępowaniu oraz umorzył postępowanie w przedmiocie wyłączenia [...] od udziału w postępowaniu wobec powzięcia wiedzy, że nie jest już on pracownikiem Organu. Postanowienie zostało wydane i podpisane osobiście przez Prezydenta Miasta [...]. W piśmie z 27 marca 2024 r. Skarżący wniósł ponownie o wyłączenie [...] od udziału w postępowaniu. Pismem z 4 kwietnia 2024 r. Organ poinformował strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 31 maja 2024 r., a następnie postanowieniem z 31 maja 2024 r. ponownie odmówił wyłączenia pracowników – [...] od udziału w postępowaniu. Również to postanowienie zostało wydane i podpisane osobiście przez Prezydenta Miasta [...]. Z kolei postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. Organ odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego AJ o przeprowadzenie ponownej wizji lokalnej.
Analiza powyższego potwierdza, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że Organ pozostawał w bezczynności lub dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Prezydent po doręczeniu mu akt sprawy bez zbędnej zwłoki rozpatrzył wniosek o wyłączenie pracowników. Żadna z czynności procesowych zainicjowana po stronie Organu nie miała w ocenie Sądu na celu przedłużenie postępowania, ani też nie była zbędna do finalnego załatwienia sprawy. Zarzuty skargi o niewykonana wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 listopada 2023 r. II SA/Rz 904/23 nie znajdują zatem potwierdzenia, bowiem po wydaniu wyroku Organ rozpatrzył zarówno poprzednio złożony wniosek o wyłączenie pracowników, jak i wniosek złożony przez Skarżącego po wydaniu wyroku. Co nie mniej istotne, w w/w wyroku Sąd wskazał w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że uchylając decyzje Organów nie przesądza w żaden sposób o zasadności wniosku o wyłączenie pracowników. Zatem nieuwzględnienie wniosków Skarżącego złożonych w przedmiocie wyłączenia pracowników, nie mogło stanowić niewykonania wyroku Sądu i w konsekwencji przesądzać o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.