II SAB/Rz 52/21

II SAB/Rz 52/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7224/21 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Regionalnego w [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia "[....]" w [....] z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prokuratora Regionalnego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[....]" w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Rz 52/21
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – zwana dalej "u.d.i.p."), zwróciło się do Prokuratora Regionalnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w [...], którym w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu nr 24/16 w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania z dnia 26 kwietnia 2016 r. - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w ww. okresie. Zwrócono się o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną na podany adres email.
W odpowiedzi – pismo z dnia [...] marca 2021 r. nr [....] - Prokurator Regionalny w [...] poinformował, że wniosek nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy. Stwierdził, że działanie wnioskodawcy nie jest podyktowane troską o dobro publiczne i nie służy zapewnieniu społecznej kontroli nad wydatkowaniem przez podmioty władzy publicznej - środków publicznych. Na podstawie wcześniejszych działań Stowarzyszenia ocenił, że takie informacje będą służyć tylko i wyłącznie partykularnym celom tego Stowarzyszenia i będą wykorzystywane m.in. w celu szykanowania prokuratorów, którzy otrzymali takie nagrody. Ponawiane co roku wnioski i korzystanie z uzyskanych informacji jest wykorzystywane w publikacjach m. in. prasowych, które niezasadnie szkalują prokuratorów, którzy otrzymali nagrody. W ocenie organu takie działanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Z tego powodu odmówił udzielenia wnioskowanej informacji.
Stowarzyszenie w dniu [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie. Strona skarżąca zawnioskowała o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że Prokurator Regionalny jako podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji publicznej. Zamiast tego wdał się w polemikę odnośnie sposobu realizowania przez Stowarzyszenie jego celów statutowych, jednocześnie deprecjonując działania podejmowane od 2016 r. na rzecz transparentności i praworządności prokuratury. Zdaniem strony skarżącej żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną. W przypadku odmiennej oceny prawnej organ administracji publicznej winien wydać stosowną decyzję administracyjną wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżania. Wskazano, że w poprzednich latach Stowarzyszenie uzyskiwało od 2018 r. od organu informacje o tożsamym zakresie.
W ocenie Stowarzyszenia nie budzi wątpliwości, że uzyskanie i publiczne przedstawienie informacji dotyczących prokuratorów szczególnie wyróżnionych przez władze prokuratury poprzez przyznanie im nagród finansowych ma ogromne znaczenie w kontekście funkcjonowania prokuratury i jej wewnętrznej sprawiedliwości, w szczególności, iż same władze prokuratury z niezrozumiałych powodów danych tych nie upubliczniają ani nie przedstawiają innym prokuratorom.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Regionalny w [...] wniósł o jej oddalenie, gdyż zarzuty i wnioski formułowane przez stronę skarżącą są nieuzasadnione. Wnioskodawcy udzielono odpowiedzi w ustawowym terminie, a odpowiedź przesłano pocztą elektroniczną (zgodnie z żądaniem). Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie tej ustawy z uwagi na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Wywiedziono, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a podmiot zobowiązany w każdym przypadku winien dokonać analizy treści żądania zawartego we wniosku pod kątem tego, czy dotyczy ono informacji publicznej. Takiej oceny dokonał Prokurator udzielając dnia [...] marca 2021 r. odpowiedzi i mając na uwadze cykliczne przesyłanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych prokuratorów, którym przyznano nagrodę finansową wraz z jej wysokością, a następnie wykorzystywanie uzyskanych w ten sposób informacji w publikacjach szkalujących i oczerniających prokuratorów, nie tylko podejmujących decyzję w przedmiocie przyznania nagrody, ale również prokuratorów otrzymujących nagrody. W ocenie organu żądane informacje publiczne służą wyłącznie realizacji partykularnych interesów Stowarzyszenia. Działanie to nie jest podyktowane troską o jasność i przejrzystość wydatkowania środków publicznych czy realizacją celów statutowych Stowarzyszenia. Rozpowszechniane informacje nie służą kształtowaniu pożądanych postaw wśród prokuratorów, bowiem dotyczą wyłącznie danych osobowych nagradzanych prokuratorów i wysokości nagród, a pomijana jest treść uzasadnienia wniosku o przyznanie nagrody zawierającego informacje w zakresie czynności podejmowanych przez prokuratora, za które został nagrodzony. Organ stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a zatem Prokurator nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub zobowiązuje do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie skargę skierowało Stowarzyszenie [...], a dotyczy ona bezczynności Prokuratora Regionalnego w [...] powstałej na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2167, ze zm. - "u.d.i.p.").
Prokurator Regionalny kwestionuje tryb przekazania żądanych informacji z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w [...], którym w 2020 r. przyznana została nagroda finansowa, prezentując stanowisko, że informacja ta nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Sąd nie podziela tego stanowiska.
W odniesieniu do zakresu pojęcia informacja publiczna należy w pierwszym rzędzie sięgnąć do art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest to przepis, którego brzmienie należy mieć na uwadze przy interpretacji regulacji w tym zakresie zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przyjmując w konsekwencji, że pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie. Wskazuje na to zresztą już sam art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowe dane, które ustawodawca uznał za informację publiczną zawiera art. 6 przedmiotowego aktu, stanowiąc m.in., że do takich zaliczone są informacje o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2019 r., I OSK 4342/18).
W powołanym wyroku wyrażono również pogląd, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W zakresie pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne sądy wypowiedziały się w licznych orzeczeniach, w których zwraca się uwagę na konieczność szerokiej wykładni w tym przedmiocie. Osobą taką nie jest więc tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu kodeksu karnego, lecz każda osoba mająca związek z realizacją zadań publicznych. Funkcja publiczna to bowiem funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań publicznych [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.02.2020 r. I OSK 2634/18 (NSA), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05]. Podkreślenia wymaga, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność nie występuje, o ile informacje te mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji.
Organem władzy publicznej jest niewątpliwie prokuratura, która zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 66) – dalej: "u.o.p.", wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Funkcjonariuszem publicznym jest zatem zarówno Prokurator Rejonowy (Okręgowy, Regionalny), jak i prokuratorzy powołani do pełnienia funkcji odpowiednio w prokuraturach poszczególnych szczebli.
Tym samym informacja o zagadnieniach związanych z przejawem działalności prokuratora w sferze ścigania przestępstw oraz przestrzegania praworządności (art. 2 ustawy - Prawo o prokuraturze) nosi znamiona informacji publicznej. Także szeroko rozumiana informacja o funkcjonowaniu jednostek prokuratury, w tym zasad tworzenia, organizacji, obsadzania stanowisk prokuratorskich, o sposobie realizowania zadań przez poszczególnych prokuratorów, o kosztach utrzymania etatów prokuratorskich, w tym o wynagrodzeniach i uposażeniach, jako realizowanych z wykorzystaniem środków publicznych, stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wskazany zakres informacji niewątpliwie ma charakter "publiczny", jako że występuje tu związek informacji z pełnioną przez prokuratora (wymienionego w imienia i nazwiska) funkcją publiczną. Przejaw działalności władzy publicznej, w szczególności w sferze odziaływania na prawa i obowiązki obywatela, który poprzez ponoszenie danin publicznych przyczynia się do utrzymania aparatu państwowego, niewątpliwie powinien cechować się transparentnością.
Uwzględniając powyższe, uznać należy, że informacje żądane przez skarżące Stowarzyszenie a dotyczące wysokości nagród finansowych przyznanych dla prokuratorów z wyszczególnieniem imienia i nazwiska stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Lublinie z 15.07.2021 r., II SAB/Lu 50/212, WSA w Warszawie z 18.03.2021 r., II SA/Wa 1347/20, WSA w Białymstoku z 21.06.2021 r., II SAB/Bk 39/21).
Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl u.d.i.p. są: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1).
Ponadto mając na uwadze zakres żądanej informacji, należy rozważyć, czy wnioskowana informacja nie stanowi tzw. informacji publicznej przetworzonej. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że należy pod nim rozumieć sumę wielu informacji prostych będących wynikiem zazwyczaj czasochłonnego procesu intelektualnego związanego z podejmowanymi czynnościami analitycznymi (często przy zaabsorbowaniu środków osobowych i rzeczowych) w celu przekształcenia tychże informacji prostych (pierwotnych) w informację żądaną przez wnioskującego (pochodną). Za informację przetworzoną uznaje się również wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n.; wyroki NSA: z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10; z dnia 9.08.2011 r. I OSK 792/11; z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi jednak informacji przetworzonej wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i ogranicza się do wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13, z dnia 9.08.2011 r. I OSK 977/11, z dnia 23.01.2015 r. I OSK 315/14 oraz z dnia 5.03.2015 r. I OSK 865/14).
Ustawodawca wskazał że uzyskanie informacji przetworzonej nastąpi w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc mogącego mieć znaczenie dla nieokreślonego kręgu podmiotów – dla ogółu (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13 oraz cyt. wyrok z dnia 5.03.2015 r. I OSK 865/14). Obowiązek ustalenia tej okoliczności ciąży na zobowiązanym, który może np. wezwać wnioskodawcę do przedstawienia stanowiska w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 4.09.2014 r. I OSK 2932/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13; z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10). W wezwaniu takim powinno znaleźć się wyjaśnienie, dlaczego określona suma informacji prostych traktowana będzie przez zobowiązanego jako informacja przetworzona, przy czym brak uzasadnienia wniosku w zakresie przesłanki interesu publicznego może doprowadzić ewentualnie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji z powodu przyjęcia, że udostępnienie określonych informacji przetworzonych nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W rozpoznawanej sprawie Prokurator Regionalny nie udzielił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmownej w tym zakresie, zaś w piśmie z [...].03.2021 r. wskazał na nadużycie prawa do informacji przez skarżące Stowarzyszenie.
W ocenie Sądu żądane informacje nie stanowią takiego nadużycia.
Należy podkreślić, że tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie przewiduje badania celów, jakimi kieruje się wnioskodawca. W przypadku informacji prostej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wynika to wprost z treści art. 2 u.d.i.p., który przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej, a ponadto wyklucza żądanie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Nadużycie może wyrażać się w wykorzystywaniu prawa do informacji w celu zakłócania funkcjonowania organów administracji, wykorzystywaniu dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, wykorzystywaniu dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych (por. J. Parchmiuk, Nadużycie w prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 542). Zdaniem Sądu nie ma jednak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że żądanie Stowarzyszenia, zawarte we wniosku z [...] lutego 2021 r. miało postać nadużycia prawa do informacji publicznej.
Wykorzystywanie żądanych informacji w działalności Stowarzyszenia, w tym do tworzenia publikacji, jest oczywiste w świetle jego celów statutowych i form jego realizacji, co zdaje się całkowicie pomijać Prokurator Regionalny. Trudno zaakceptować stwierdzenie zawarte w piśmie z [...].03.2021 r., że informacje "będą służyć tylko i wyłącznie partykularnym celom" Stowarzyszenia, a jego działanie nie jest podyktowane troską o dobro publiczne. Cele Stowarzyszenia [...] wynikające z jego Statutu i wpisane do KRS, a w szczególności ten wymieniony jako pierwszy – "wspieranie działań podejmowanych dla urzeczywistnienia zasad demokratycznego państwa prawnego", przez co rozumie się także wykazanie transparentności działań całej sfery publicznej, w tym funkcjonariuszy publicznych, skłaniają do wniosków zgoła odmiennych.
Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że Prokurator Regionalny pozostaje w bezczynności, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie wynikała bowiem z celowego działania, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z błędnego zakwalifikowania żądanej informacji, jako nie podlegającej przepisom tej ustawy, której to wykładni Sąd nie podzielił.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego Stowarzyszenia.