II SAB/Rz 51/25

II SAB/Rz 51/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący/
Piotr Popek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. D. (dalej: skarżący/wnioskodawca) jest bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z 6 marca 2025 r. zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pracy Burmistrza [...] i okoliczności związanych z likwidacją niedzielnej giełdy w [...] a także czynności podjętych przez Wojewodę Podkarpackiego mających na celu ustalenie okoliczności podjęcia uchwały o likwidacji tej giełdy.
Skarżący sformułował do Wojewody Podkarpackiego następujące pytania:
- czy po spotkaniu z protestującymi w sprawie likwidacji niedzielnej giełdy w [...]. i po wejściu w posiadanie informacji i wiedzy o prawdopodobnych działaniach korupcyjnych Burmistrza i kilku członków Rady Gminy głosujących za likwidacją niedzielnej giełdy, o niegospodarności publicznymi pieniędzmi na wymierną szkodę mieszkańców [...] w kwocie ponad milion zł i dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z art. 304 par 2 kpk i zawiadomił o nieprawidłowościach, o podejrzeniu przestępstwa niegospodarności publicznymi pieniędzmi, o działaniu na szkodę i niekorzyść mieszkańców: Regionalną Izbę Obrachunkową, CBA, ABW, Prokuraturę i Policję?; Skarżący zażądał scanu złożonego zawiadomienia do w/w organów.
- jakie kroki podjął w celu uchylenia lub zawieszenia decyzji do czasu wyjaśnienia nieprawidłowości przez w/w organy?,
- czy podjął kroki i jakie w celu ustalenia w jaki sposób Burmistrz zamierza uzupełnić w budżecie kwotę która nie wpłynie do budżetu z tytułu przychodów z niedzielnej giełdy?,
- czy kwota przychodów z niedzielnej giełdy została ujęta w budżecie [...] na rok 2025?.
- czy radni glosujący za likwidacją niedzielnej giełdy złożyli i podpisali deklarację uzupełnienia z własnej kieszeni przychodów do budżetu z tytułu podjęcia uchwały o likwidacji niedzielnej giełdy i pozbawienia mieszkańców- [....] przychodu w kwocie ponad miliona zł?,
- czy ustalił imię i nazwisko składającego wniosek o podjęcie uchwały o likwidację niedzielnej giełdy?,
- czy ustalił imiona i nazwiska listy osób przeprowadzających ankietę dotyczącą likwidacji niedzielnej giełdy?,
- czy ustalił kto z Władz i Rady Gminy [...] jest odpowiedzialny za ukrywanie listy (kilku tysięcy ) protestujących i sprzeciwiających się likwidacji niedzielnej giełdy?,
- czy wezwał Burmistrza do złożenia wyjaśnienie, okazania dokumentacji z podjęcia uchwały o likwidacji niedzielnej giełdy, przesłania scanów ankiety? ,
- czy ustalił jaką kwotę zabezpieczył Burmistrz w przyszłym budżecie na procesy sądowe związane z roszczeniami mieszkańców [...], firm lokalnych i zewnętrznych w związku z ich stratami finansowymi poniesionymi z tytułu pozbawianie ich niedzielnych przychodów i stratami poniesionymi w inwestycje np. w lokale, infrastrukturę parkingową, itp.) związane z działalnością niedzielnej giełdy?,
Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 19 marca 2025 r. poinformował wnioskodawcę, że w ramach swoich kompetencji uprawniony był jedynie do zbadania pod kątem zgodności z obowiązującym prawem podjętej przez Radę Miejską w [...] w dniu 27 stycznia 2025 r. uchwały nr [...], którą zmieniono regulamin Targowisk Miejskich w [....]. W przedmiotowym zakresie po wpłynięciu pism z zarzutami wobec przedmiotowej uchwały od radnych, mieszkańców i przedsiębiorców organ nadzoru wystąpił do Burmistrza o ustosunkowanie się do nich oraz o przesłanie wyciągu z protokołu sesji obejmującego procedowanie nad przedmiotową uchwałą. Natomiast w dniu 26 lutego 2025 r. w siedzibie Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego zorganizowane zostało spotkanie w celu bezpośredniego wysłuchania mieszkańców i przedsiębiorców przeciwnych likwidacji niedzielnej giełdy w [....].
Odnosząc się do sformułowanych w piśmie pytań wskazał, że nie jest organem uprawnionym do oceny zarzutu niegospodarności Burmistrza [...] Brak możliwości oceny tego zarzutu wynika z faktu, że wojewoda nie wykonuje nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych gdyż taki nadzór, zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.), sprawuje regionalna izba obrachunkowa.
Brak możliwości oceny ewentualnych naruszeń w tym zakresie przez wojewodę skutkuje brakiem kompetencji do sformułowania jakichkolwiek pism, w tym zawiadomień o ewentualnym popełnieniu przestępstwa, do innych organów państwowych.
Wojewoda wyjaśnił, że nie mógł również występować do Burmistrza i badać w jaki sposób planowany jest budżet oraz jakie kwoty zostały w nim ujęte, jak również jakie kwoty zostały zabezpieczone na procesy sądowe związane z roszczeniami mieszkańców i firm, gdyż kwestie te również pozostają poza jego kompetencją. W związku z powyższym nie może również sprawdzać, czy radni głosujący za likwidacją niedzielnej giełdy złożyli deklarację uzupełnienia z własnej kieszeni uszczuplonych z tego tytułu przychodów do budżetu Gminy i Miasta [...].
Organ stwierdził, że dla dokonanej przez Wojewodę Podkarpackiego w ramach jego kompetencji nadzorczych oceny przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [....] pod względem zgodności z prawem bez znaczenia pozostaje również fakt. kto składał wniosek o podjęcie przedmiotowej uchwały, kto i czy przeprowadzał ankietę w tej sprawie oraz kto rzekomo ukrywał listę protestujących i sprzeciwiających się likwidacji niedzielnej giełdy w [...]. Mając na uwadze powyższe nie wnioskował o udzielenie takich informacji.
Pismem z 21 marca 2025 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wojewody Podkarpackiego zarzucając mu naruszenie:
1.art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2.art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz.902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku , polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wywodząc powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz orzeczenie, że naruszenie procedury, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł skarżący o wymierzenie organowi grzywny na postawie w maksymalnej wysokości określonej w przepisach prawa.
W ocenie skarżącego Wojewoda Podkarpacki dopuścił się bezczynności ponieważ nie odpowiedział na zadane pytania i nie wydał decyzji odmownej w ustawowym terminie.
W uzasadnieniu skargi powołał szereg tez orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 19 marca 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a.
Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Wojewody Podkarpackiego w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji – mających, zdaniem skarżącego, status informacji publicznych – określonych we wniosku z 6 marca 2025 r.
Wskazać należy, że bezczynność na gruncie u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotną jest więc kwestia, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną oraz czy Wojewoda Podkarpacki jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takich informacji. Ponadto należy ustalić, czy działania organu nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy takie odstępstwo znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Przy czym wskazać należy, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku "automatycznego" udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on zbadać, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w danej sytuacji i jeżeli tak to winien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Podkarpacki jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych.
Rozważając z kolei przedmiotowy aspekt sprawy – zawierający się w pytaniu, czy żądane informacje stanowią informację publiczną – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą definicję legalną "informacji publicznej", wskazaną w treści z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., która jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wprost wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje zatem również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wskazanie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08; dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z 6 marca 2025 r. domagał udzielenia odpowiedzi na pytania szczegółowo przedstawione we wstępnej części niniejszego uzasadnienia pytań.
Wniosek wpłynął do organu za pomocą środków komunikacji elektronicznej 6 marca 2025 r.
Wojewoda Podkarpacki pismem z 19 marca 2025 r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek informując, że sprawy o które pytał wnioskodawca nie mieszczą się w granicach jego kompetencji jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, w związku z czym nie mógł on podjąć czynności w celu ich wyjaśnienia.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź organu jest wystarczająca i odpowiada ustawowym zasadom udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Sądu organ precyzyjnie, rzeczowo i w ramach posiadanych kompetencji odniósł się do wniosku skarżącego. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów prawa z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że ocena zasadności oczekiwań skarżącego wyrażonych w żądaniu skierowanym do organu’ powinna być determinowana zakresem i rodzajem informacji dostępnych organowi administracji w związku z posiadanymi kompetencjami. W istocie pytania skarżącego odnoszą się do działalności innych organów, aniżeli adresat wystąpienia skarżącego, to jest Burmistrza [...] oraz Rady Miasta [....], a wręcz zachowań członków tego ostatniego gremium. Tymczasem zakres nadzoru wojewody sprowadza się nie do kontroli wszelkiej działalności w/w organów, ile do przejawów działalności (kompetencji) organu stanowiącego w postaci prawa lokalnego, w tym wypadku uchwały nr [...], którą zmieniono regulamin Targowisk Miejskich w [...]. Zatem nadzorowi i kontroli Wojewody podlegała wypowiedź legislacyjna i jej uzasadnienie, a nie tło podjęcia takiej czy innej uchwały. Nawet gdyby Wojewoda posiadał jakiekolwiek informacje o charakterze nieformalnym w zakresie dociekań ze strony skarżącego, to te nie byłyby objęte dostępem do informacji publicznej.
Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu w niniejszej sprawie, przekazanym skarżącemu w odpowiedzi na jego wystąpienie, że w ramach jego kompetencji mieści się wyłącznie zbadanie pod kątem zgodności z obowiązującym prawem podjętej przez organ gminy uchwały. W tym kontekście organ wyjaśnił skarżącemu jakie podjął działania zwieńczone skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, o czym skarżący ostatecznie został poinformowany, mimo, że wprost żadne z jego pytań tego aspektu nie dotyczyło. Wskazał też organ wnioskodawcy organ, że w związku ze zgłaszanymi do organu zarzutami mieszkańców i różnych grup społecznych kierowanych do w/w uchwały wystąpił do Burmistrza [...] o ustosunkowanie się do tych zarzutów, zorganizował spotkanie z przedstawicielami w/w grup, a następnie podjął decyzję o zaskarżeniu kwestionowanej uchwały do sądu administracyjnego.
Sąd podkreśla, że samo niezadowolenie strony z uzyskanych informacji czy nawet nieotrzymanie oczekiwanych informacji nie może stanowić o zasadności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Organ ustosunkował się do żądania skarżącego słusznie informując go o tym, że zagadnienia, do których odnoszą się pytania ze strony wnioskodawcy nie mieszczą się w ramach zainteresowań objętych sferą jego kompetencji, zatem informacji publicznej w taki zakresie nie mógł udzielić.
W tym stanie rzeczy skarga przedstawiona Sądowi w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, co oczywiste, skoro organ nie dopuścił się bezczynności, to brak było podstaw do orzekania o stopniu naruszenia prawa w tym zakresie (art. 149 §1a p.p.s.a.) oraz do wymierzenia organowi grzywny, jak tego domagał się skarżący, jak też innych żądań poza procesowych kierowanych w skardze do Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił .
Na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przez trzech sędziów