II SAB/RZ 50/23

II SAB/Rz 50/23 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127 § 1, art. 133
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie przekazania odwołania - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. M.S. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na czynność Sekretarza Powiatu [...] polegającą na przydzielaniu dyżurów radcom prawnym wskazanym przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [....] do pełnienia dyżurów nieodpłatnej pomocy prawnej w Powiecie [...] w 2022 r., począwszy od stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r., a także na czynność Starosty [...] (dalej zwany: "Starostą" lub "organem") polegającą na niewypełnieniu obowiązku przekazania odwołania złożonego przez skarżącego za pośrednictwem sekretariatu starostwa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....]. Jako podstawę wniesienia skargi powołał na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a.").
Formułując w sposób wyżej wskazany przedmiot zaskarżenia – w zakresie nieprzekazania odwołania – skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), wnosząc o "uznanie tego aktu za niezgodnego z prawem".
W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że każdego miesiąca 2022 r. Sekretarz Powiatu [...] przydziela poszczególnym wykonawcom w harmonogramie należną im ilość dyżurów do pełnienia dyżurów nieodpłatnej pomocy prawnej. Podniósł, że pomimo tego, że ustawa nakazuje rozdzielać dyżury w sposób równomierny, Sekretarz Powiatu przydziela je według własnego uznania, w ten sposób, że skarżącemu przydzielano 2 dyżury a pozostałym dwóm radcom po 4-5 dyżurów w każdym miesiącu, co przekładało się na znaczące różnice w uzyskiwanym dochodzie. W związku z powyższym pismem z dnia 28 lutego 2022 r. zwrócił się do Starostwa o wyjaśnienie, dlaczego otrzymuje jedynie dwa dyżury w miesiącu, podczas gdy pozostali wykonawcy otrzymują tych dyżurów nawet po pięć miesięcznie. Wobec braku odpowiedzi na powyższe, ponownie wystąpił do Starostwa o udzielenie wyjaśnień w tej sprawie w dniu 24 marca 2022 r.
Jak wynika z akt sprawy Starosta udzielił odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 28 marca 2022 r., wyjaśniając, że świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego odbywa się na podstawie umowy zawartej pomiędzy poszczególnymi prawnikami a powiatem. Wskazał, że zgodnie z postanowieniami zawartej umowy skarżący zobowiązał się wykonywać zlecenie zgodnie z harmonogramem pracy wykonawców uzgodnionym na dany miesiąc przez zamawiającego ze wszystkimi stronami umowy. Poinformował również, że skarżący może wypowiedzieć umowę w przypadku zastrzeżeń do jej postanowień.
Skarżący wskazał, że wobec udzielonej mu odpowiedzi zwrócił się z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem biura podawczego Starostwa. W związku z niepodjęciem działań w sprawie ww. odwołania przez Kolegium, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność organu. Sprawa toczyła się pod sygn. akt II SAB/Rz 178/22. Jak wskazał skarżący, Kolegium twierdzi, że jego odwołanie zostało nieprawidłowo złożone bezpośrednio do organu II instancji z pominięciem Starosty, a więc z naruszeniem art. 129 § 2 K.p.a. i w związku z tym nie jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Skarżący zaznaczył, że odwołanie zostało prawidłowo złożone za pośrednictwem biura podawczego starostwa, na co dysponuje potwierdzeniem, tj. prezentatą na odwołaniu. W ocenie skarżącego, w tym stanie rzeczy, to Starostwo musiało nie dopełnić obowiązku przekazania wraz z aktami sprawy złożonego odwołania do SKO, naruszając tym samym art. 133 K.p.a.
Odpowiadając na skargę w zakresie bezczynności Starosty dotyczącej przekazania odwołania do organu II instancji, Starosta wskazał, że twierdzenia o niewypełnieniu obowiązku przekazania odwołania do Kolegium są nieprawdziwe. Jak wyjaśnił, w dniu 29 kwietnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło odwołanie skarżącego "od decyzji Pani Sekretarz A.C. podejmowanych w imieniu Starosty Powiatu [...], w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, dotyczących comiesięcznego wyznaczania dyżurów podmiotom świadczącym nieodpłatną pomoc prawną". Organ podał, że w tytule pisma skarżący wskazał, że wnosi je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Starosty Powiatu [...]. Odwołanie zostało wysłane do Kolegium w dniu 5 maja 2022 r. i wpłynęło do tego organu w dniu 6 maja 2022 r., o czym świadczy prezentata widniejąca na odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, bowiem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił bezczynność Starosty [...] polegającą na nieprzekazaniu odwołania do organu wyższej instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z pismem tytułowanym: "Odwołanie od decyzji Pani Sekretarz A.C. podejmowanych imieniu Starosty Powiatowego w [...], w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, dotyczących comiesięcznego wyznaczania dyżurów podmiotom świadczącym nieodpłatną pomoc prawną", którego to pisma, według skarżącego, Starosta miał nie przekazać do Kolegium.
Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 – 5 P.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych poddano bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kognicja sądów administracyjnych obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W świetle zacytowanych przepisów, skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). O bezczynności administracji publicznej można mówić gdy istnieje przepis prawa, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.
Należy wobec tego wskazać, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia służącym od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję, lecz na czynność materialno-techniczną. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 823/21, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast zaznaczenia wymaga, że postanowieniem z dnia 4 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 160/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił wniesioną przez skarżącego skargę na czynność Starosty [...] w przedmiocie przydzielania dyżurów radcom prawnym do pełnienia dyżurów nieodpłatnej pomocy prawnej, jako dotyczącą sprawy niemieszczącej się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Oceniając charakter wskazanej czynności, Sąd stwierdził, że opisane wyżej działania Starosty [...] nie stanowią zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przydzielanie ilości dyżurów pełnienia nieodpłatnej pomocy prawnej, które kwestionował skarżący, przybierało postać harmonogramu wprowadzonego postanowieniami umowy cywilnoprawnej, jaką skarżący zawarł z Powiatem [...] i na podstawie której zobowiązał się do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscu i w sposób w niej wskazanych, w czasie wynikającym z uzgodnień dokonanych ze wszystkimi wykonawcami takich umów. Tym bardziej więc w sprawie nie mamy do czynienia z żadną decyzją administracyjną. Nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, które organ winien zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Nie przewidywały tego przepisy prawa – zarówno ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294; dalej zwana: "ustawą"), jak również żadnej innej ustawy. Jak wyżej wskazano kwestionowane czynności Starosty [...], czy też Sekretarza Powiatu, znajdowały swoje oparcie w umowie cywilnoprawnej, dlatego, co oczywiste, nie może w tym wypadku być mowy o sprawie administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Sam skarżący kwalifikował natomiast te działania jako zaskarżalne do sądu administracyjnego czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co świadczy również o braku konsekwencji, skoro następnie twierdzi, że zakwestionował je w drodze odwołania, które jak już wskazano służy jedynie od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, a więc w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W związku z powyższym wskazać należy, że wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, czy kwestią załatwianą w takiej formie, skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia odwołania. Skoro więc pismo skarżącego tytułowane "odwołaniem" nie stanowi środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 i n. K.p.a., ponieważ nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, to również bezczynność organu jakiej skarżący upatruje w nieprzekazaniu ww. pisma pozostaje poza granicami zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wyznaczonymi wskazanymi na wstępie przepisami. Nadto Sąd wskazuje, że w bezpośrednio związanej z niniejszą sprawą sprawie o sygn. II SAB/Rz 178/22, która za przedmiot miała bezczynność Kolegium w sprawie rozpatrzenia wspomnianego "odwołania", skarżący nie wyjaśnił od jakiej decyzji domaga się rozpatrzenia odwołania. W związku z powyższym Sąd przyjął, że przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od bliżej nieokreślonej decyzji, a następnie wniesioną skargę odrzucił wobec nienależytego wykonania wezwania w przedmiocie sprecyzowania jej przedmiotu.
Niemniej jednak, jedynie informacyjnie Sąd wskazuje, że jak wynika z analizy akt sprawy, ww. pismo z dnia 29 kwietnia 2022 r. tytułowane odwołaniem, zostało przekazane do Kolegium, gdzie wpłynęło w dniu 6 maja 2022 r., o czym świadczy zamieszczona na nim prezentata Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Z przyczyn wyżej wskazanych, Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.