II SAB/RZ 46/21

II SAB/Rz 46/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 509/22 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. stwierdza, że Burmistrz Gminy prowadził postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Gminy grzywnę w wysokości 5 000 zł /słownie: pięć tysięcy złotych/; IV. oddala skargę w części dotyczącej przyznania od Burmistrza Gminy na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] sumy pieniężnej; V. zasądza od Burmistrza Gminy na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") reprezentowanej przez r. pr. [...] jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, prowadzonej pod znakiem [...].
Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 marca 2016 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "inwestor") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w [...].
W dniu 5 listopada 2018 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza.
Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 stwierdził, że Burmistrz prowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły (pkt I wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III wyroku); zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącej Spółki kwotę 617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W dniu 21 grudnia 2018 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło odwołanie inwestora od ww. decyzji, które następnie wraz z aktami sprawy w dniu 27 grudnia 2018 r. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO").
Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wykonaniu zaleceń SKO, pismem z dnia 28 lutego 2019 r. Burmistrz wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 11 marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Wskazane braki zostały uzupełnione w dniu 27 marca 2019 r.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Burmistrz zwrócił się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] o informację, jaki będzie obszar oddziaływania w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zakładu Spółki oraz jakie działania należałoby podjąć w przypadku jej wystąpienia. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r.
Obwieszczeniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony, że: postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia jest nadal w toku; przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. została uchylona przez organ odwoławczy; dokumentacja postępowania jest udostępniona do wglądu w Urzędzie Gminy [...].
Kolejnym obwieszczeniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił, że postępowanie nie może zostać zakończone w terminie, w związku z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych, koniecznością ustalenia stron postępowania, w związku z czym wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 30 czerwca 2019 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania z wniosku M.D. dotyczącego wydania postanowienia z dnia [...] września 2016 r. nr [...].
Następnie pismem z dnia 22 maja 2019 r. Burmistrz zwrócił się do inwestora o przedstawienie pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia zgodnie z postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w terminie 14 dni, o czym zawiadomił strony obwieszczeniem z dnia 24 maja 2019 r.
Inwestor ustosunkował się do wezwania w piśmie z dnia 31 maja 2019 r., o czym poinformowano strony obwieszczeniem z dnia 4 czerwca 2019 r.
Obwieszczeniem z dnia 7 czerwca 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W dniu 10 czerwca 2019 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącej Spółki o przyśpieszenie załatwienia sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W dniu 22 lipca 2019 r. Burmistrz przekazał odwołania inwestora oraz M.D. do SKO.
Po rozpoznaniu odwołań SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W dniu 18 października 2019 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo inwestora, w którym domagał się niezwłocznego załatwienia sprawy.
Obwieszczeniem z dnia 22 października 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony, że w celu zastosowania się do wskazówek i uwag SKO, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 31 stycznia 2020 r.
Pismem z dnia 29 października 2019 r. Burmistrz zobowiązał inwestora do przedłożenia uzupełnienia Raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i przedłożenia go w formie ujednoliconego tekstu, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Inwestor przedłożył żądany raport w dniu 25 listopada 2019 r.
Zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował strony, że postępowanie nie zostanie zakończone do dnia 31 stycznia 2020 r. z uwagi na niedoręczenie wszystkim stronom ww. zawiadomienia, w wyniku czego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2020 r. Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2020 r. Burmistrz ponownie zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie na wniosek strony postępowania - [...] S.A., w dniu 14 lutego 2020 r. Burmistrz wydłużył termin do złożenia uwag do zebranych dowodów i materiałów do dnia 16 marca 2020 r., zaś nowy termin zakończenia postępowania określił na 31 marca 2020 r.
W dniu 4 marca 2020 r. do SKO wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz dopuścił organizację społeczną – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W dniu 26 czerwca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza (co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w [...], prowadzonej pod nr [...].
Skarżąca Spółka wniosła o:
1) stwierdzenie prowadzenia postępowania przez Burmistrza w sposób przewlekły, co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim;
3) przyznanie skarżącej Spółce od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim;
4) zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że przed wniesieniem skargi działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) wniosła zażalenie do SKO w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza.
Dalej skarżąca Spółka podniosła, że Burmistrz dopuścił się po raz kolejny przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności poprzez: wielokrotne wzywanie inwestora do uzupełnienia raportu o kwestie które podlegały już wyjaśnieniu i wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego; brak podjęcia właściwych czynności celem ustalenia kręgu stron postępowania; wielokrotne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy - bez podania przyczyn tego stanu rzeczy; bezpodstawne zwrócenie się o opinię do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], uwzględnienie wniosku [...] S. A. o wydłużenie terminu do zajęcia stanowiska; wadliwe wielokrotne zawiadamianie przez Burmistrza stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane.
Skarżąca Spółka wskazała również, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest możliwe także po wydaniu decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę, ponadto dopuszczalne jest jednoczesne domaganie się, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej, przytaczając na poparcie stanowiska orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Burmistrz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że na długotrwałość postępowania wpływ miało to, że w toku prowadzonego postępowania inwestor do chwili obecnej nie uzupełnił Raportu w taki sposób, aby mógł stanowić podstawę do określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Na niezgodność z przepisami prawa i niekompletność Raportu wskazywało nie tylko SKO w [...], ale także strony postępowania oraz mieszkańcy w ramach procedury udziału społeczeństwa. Łączny czas wyznaczony inwestorowi na uzupełnianie materiału dowodowego w okresie od stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r. wynosił 58 dni. Nie zdarzyło się przy tym, aby inwestor dopełnił czynności, o które był wzywany, wcześniej niż w zakreślonym terminie.
Zdaniem Burmistrza, wszystkie podejmowane przez organ czynności oparte były na wyraźnej podstawie prawnej i konieczne w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia rozbieżności wynikających pomiędzy raportem a jego uzupełnieniami. Czynności te podejmowane były w interesie inwestora w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, co potwierdziło SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 września 2019 r. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie były nakierowane na celowe przedłużanie postępowania.
Burmistrz stwierdził, że na wydłużenie czasu trwania postępowania wpływ miały podejmowanie czynności dotyczące realizowania wniosków, zgłaszanych przez mieszkańców skarżących się na uciążliwość odorową, przejawiających aktywność procesową w całym okresie postępowania, a także dotyczące umożliwienia stronom, stosownie do art. 10 k.p.a., wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie miało wpływu na czas trwania postępowania natomiast dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...].
Burmistrz zwrócił również uwagę, że w postępowaniu już trzy razy wydał decyzję odmowną z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora kompletnego merytorycznie raportu, który mógłby stanowić podstawę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Burmistrz wskazał, że skarżąca Spółka nie była stroną inicjującą postępowanie administracyjne, i nie określiła, który z przepisów prawa został rażąco naruszony i w jaki sposób. Gdyby zatem przyjąć, że długotrwałość postępowania ma wpływ na sytuację prawną skarżącej Spółki, to okoliczności wskazujące na naruszenie jej interesu prawnego winny być określone w skardze.
Odnosząc się do żądania skarżącej Spółki przyznania jej sumy pieniężnej z uwagi na straty powstałe na skutek uchybień Burmistrza, wynikające z poniesionych kosztów postępowania Burmistrz stwierdził, że aktywność procesowa skarżącej Spółki ograniczona była wyłącznie do złożenia w dniu 5 listopada 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania. Ponadto Spółka nie wykazała, aby na skutek długotrwałości postępowania, poniosła obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, którą należałoby zrekompensować, jak również nie wyjaśniła, ani nie uprawdopodobniła, jakiego uszczerbku doznała.
Burmistrz stwierdził również, że nie może ponosić konsekwencji finansowych w postaci grzywny lub przyznania skarżącej Spółce sumy pieniężnej, za niedopełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia raportu odpowiadającego wymogom art. 66 ustawy środowiskowej.
Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi Burmistrz zauważył, że w niniejszym postępowaniu organem właściwym do rozpoznania przyczyn przewlekłości postępowania jest SKO. Skarżąca Spółka wniosła do SKO zażalenie na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie na podstawie art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., a więc przed wniesieniem przez skarżącą Spółkę niniejszej skargi i skargi na postanowienie SKO. Burmistrz zwrócił uwagę, że niezależny organ nie ustalił i nie ocenił przyczyn długotrwałości postępowania, zaś skarżąca Spółka po dniu 16 maja 2020 r. nie dopełniła obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.
W piśmie z dnia 22 lipca 2020 r. skarżąca Spółka ustosunkowując się do stanowiska Burmistrza zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę podniosła, że wbrew stanowisku Burmistrza główną przyczyną długotrwałości postępowania są podejmowanie czynności procesowe w celu uzupełnienia przez inwestora raportu. Wadliwość sposobu procedowania przez Burmistrza została potwierdzona przez SKO, które decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skarżąca Spółka przytoczyła również orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie istnienia po jej stronie legitymacji skargowej.
Uzasadniając konieczność wymierzenia Burmistrzowi grzywny, skarżąca Spółka stwierdziła, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone nie tylko przewlekle, ale także z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo jasnych wytycznych formułowanych w decyzjach kasatoryjnych przez SKO, Burmistrz w dalszym ciągu popełniał tożsame uchybienia, w żaden sposób nie realizując oczywistych wskazań organu wyższej instancji. Nadto grzywna ma być dodatkowym środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, mający również na celu zapobiegnięcie naruszania terminów załatwienia sprawy. Poprzednia grzywna, która została wymierzona Burmistrzowi w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. okazała się nieskuteczna i organ ten w dalszym ciągu przewlekle prowadził postępowanie.
Ponadto zdaniem skarżącej Spółki, sam fakt wniesienia zażalenia przesądza o wyczerpaniu drogi prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że przy orzekaniu bierze pod uwagę z urzędu także i takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi [...] S.A. jest przewlekłe postępowanie Burmistrza Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach ewid. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w [...]" dla inwestora [...] sp. z o.o.
W sprawie nie ma wątpliwości co do przysługującej Spółce [...] S.A. legitymacji do wniesienia skargi. Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia i była uczestnikiem postępowania.
W sprawie nie jest również kwestionowane wyczerpanie administracyjnego trybu do wniesienia skargi na bezczynność poprzez wniesienia przez skarżącą w dniu 4 marca 2020 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy na podstawie art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z 7 kwietnia 2017 r. ( Dz.U. 2017 r., poz. 935), która to zmiana wprowadziła w miejsce dotychczasowego zażalenia środek w postaci ponaglenia, przy czym do spraw wszczętych pod rządami poprzedniego brzmienia ustawy pozostawiono formę zażalenia.
Aktualnie nie budzi również wątpliwości kwestia dopuszczalności złożenia skargi pomimo wydania przez Burmistrza [...] decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia z dnia 31 marca 2020 r., nr [...]. Kwestia ta została przesądzona postanowieniem NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 3844/21, którym to Sąd uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/20 odrzucające skargę. NSA stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, bowiem organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Burmistrza Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zatem skoro zażalenie spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza wpłynęło w czasie gdy postępowanie przed organem I instancji nie zostało jeszcze zakończone, poprzez wydanie ostatecznej decyzji, to skarga na przewlekłość postępowania wniesiona w jego następstwie powinna zostać merytorycznie rozpoznana.
Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Odnotować należy, że jest to kolejna przewlekłość postępowania zarzucana organowi w postępowaniu dotyczącym tego samego przedmiotu.
Nieprawomocnym wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] prowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły. Jednocześnie stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.
Zakres rozpoznania wyżej powołanej sprawy obejmował cezury czasowe od dnia złożenia wniosku tj. 11 marca 2016 r. do czasu wydania decyzji tj. 10 grudnia 2018 r. Niniejsza skarga dotyczy kolejnego okresu, od dnia 10 grudnia 2018 r. do dnia złożenia skargi tj. 22 maja 2020 r.
Ponownie skarżąca zarzuca organowi opieszałość, pozorność podejmowanych czynności, nieuzasadnione przerzucanie na nią obowiązków spoczywających na organie, przypisując temu zachowaniu cechy celowości.
W opozycji, organ w chronologicznym porządku wymienia wszystkie podjęte przez siebie czynności, argumentując, że zostały dokonane w niewielkich odstępach czasu, były podyktowane przebiegiem procedury, w tym między innymi stosowaniem się do wytycznych organu II instancji, za które częściowo ponosi odpowiedzialność inwestor, który nie stosował się do wszystkich wezwań. Na obronę powołał również art. 15 zzs ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych( Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.
Za wyrokiem WSA w Rzeszowie z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 powtórzyć należy, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy również do czynienia gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzić tu będzie o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego, merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Można zatem zarzucić organowi, że działa przewlekle, gdy jego czynności są nieskuteczne lub mało skuteczne, gdy postępowanie prowadzone jest nie efektywnie poprzez wykonanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Nie może usprawiedliwiać bezczynności organu art. 15zzs ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. a został uchylony 16 maja 2020 r., podczas gdy zarzucana przewlekłość dotyczy okresu od 10 grudnia 2018 r. do 22 maja 2020 r. Zatem przewlekłość w okresie od 10 grudnia 2018 r. do 30 marca 2020 r. nadal będzie przedmiotem oceny.
Wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony 11 marca 2016 r. W toku tego postępowania już raz skutecznie zarzucono organowi przewlekłość. Ocenie poddano wówczas okres do 10 grudnia 2018 r. Aktualnie przedmiotem kontroli objęto okres do 31 marca 2020 r. tj. do wydania przez organ I instancji kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Już porównanie dat tych decyzji wywołuje wątpliwości co do zachowania przez organ terminów załatwiania sprawy. Nasuwa się w związku z powyższym pytanie: czy czynności podejmowane w ramach wskazanej cezury czasowej usprawiedliwiają prowadzenie postępowania przez kolejne prawie 16 miesięcy.
Szukając odpowiedzi na powyższe pytanie Sąd sięgnął do powołanego już wyroku tutejszego Sądu z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 i wytkniętych w uzasadnieniu uchybień organu, które będą rzutować na ocenę kolejno podejmowanych przez organ czynności, pod względem celowości i terminowości.
W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd zarzucił organowi podejmowanie nieprawidłowych czynności, w tym brak podjęcia w odpowiednim czasie zawieszonego postępowania, nieuzasadnione przenoszenie na inwestora obowiązku oceny kompletności raportu określającego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie podkreślił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, jakie wynikają z treści regulacji ustawy o udostępnianiu, ewentualnie z treści jego własnego postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, że to organ samodzielnie powinien dokonać oceny raportu, która to ocena powinna zostać uwzględniona w treści uzasadnienia, podczas gdy organ dwukrotnie zwracał się w tym przedmiocie o sporządzenie opinii przez biegłego. Wyjaśnił, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jako również organ właściwy do określenia zakresu raportu określającego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, nie może przenosić ciążącego na nim obowiązku oceny kompletności raportu oraz związanej z tym odpowiedzialności za merytoryczną treść rozstrzygnięcia na biegłego. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, jakie wynikają z treści regulacji ustawy o udostępnianiu, ewentualnie również z treści jego własnego postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ musi samodzielnie ocenić raport, a wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Do ustawowych zadań wójta należy ocena spełniania przez raport wymogów formalnych i materialnych, a proces tej oceny wpisuje się w czynności wykładni i stosowania prawa, które nie mogą należeć do biegłego uprawnionego jedynie do wypowiadania się na temat okoliczności faktycznych sprawy, wymagających posiadania wiedzy specjalistycznej. Kontrola poprawności raportu, jako polegająca na stosowaniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji, w całości należy do organu prowadzącego postępowanie.
Konfrontując stanowiące aktualnie przedmiot kontroli postępowanie, z uwagami Sądu dotyczącymi poprzedniego etapu tego postępowania stwierdzić należy, że organ nie wywiódł z nich należytych wniosków, a prowadzone przez niego postępowanie obarczone jest podobnymi wadami, co w oczywisty sposób przyczyniło się do tego, że prowadzone przez organ postępowanie było nieefektywne.
I tak, analizując kolejno podejmowane przez organ czynności za usprawiedliwiony formalnie należy uznać czas do wydania decyzji przez organ II instancji rozpoznającej odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2018 r., co nastąpiło w dniu 28 stycznia 2019 r. decyzją nr [...]. Jednak już analiza treści tej decyzji wskazuje na to, że organ I instancji ponownie dopuścił się uchybień, które spowodowały nieuzasadnione przedłużanie trwającego od 2016 r. postępowania: brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, nie uwzględnienie opinii wyspecjalizowanych organów w zakresie oceny zgodności raportu z przepisami prawa, w tym opinii [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego i uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które uznały, że planowane przedsięwzięcie po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska i ludzi oraz nie wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku w tym wariantowości inwestycji. Podkreślenia wymaga, że decyzja Kolegium została utrzymana w mocy wyrokiem WSA w Rzeszowie z 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 241/19, który oddalił sprzeciw Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]. Zatem stwierdzone przez organ II instancji uchybienia zostały uznane przez Sąd za usprawiedliwiające wydanie decyzji kasacyjnej.
Kolejne podjęte w sprawie czynności to skierowanie w dniu 28 lutego 2019 r. do inwestora wezwania do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu, wydanego przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej, oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wezwanie to inwestor wykonał w dniu 27 marca 2019 r.
W dniu 24 kwietnia 2019 r. Burmistrz Gminy [...] dokonał publicznego obwieszczenia o tym, że wniosek nadal jest przedmiotem postępowania, przybliżył etap tego postępowania a także pouczył o możliwości wglądu w dokumentację postępowania.
W dniu 30 kwietnia 2019 r. dokonał kolejnego obwieszczenia tym razem o niemożliwości zakończenia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na uzupełnienie wniosku przez inwestora oraz obowiązek ustalenia stron, wyznaczając termin na załatwienie sprawy do 30 czerwca 2019 r.
Kolejna podjęta przez organ czynność to datowane na dzień 22 maja 2019 r. wezwanie do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Odpowiedzi udzielono w dniu 31 maja 2019 r. W dniu 22 maja 2019 r. organ wydał również postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego postanowienia Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2016 r., nr [...].
Dalej działając organ w dniu 7 czerwca 2019 r. obwieszcza o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, w dniu [...] czerwca 2019 r. wydaje decyzję o tej samej treści co poprzednio czyli odmawia określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Opisane wyżej działanie organu jest pełne uchybień, które w oczywisty sposób przełożyły się na nieuzasadnioną zwłokę w zakończeniu postępowania. Nie można za usprawiedliwione uznać działania, w którym organ po miesiącu od wykonania przez inwestora skierowanego do niego wezwania, obwieszcza o tym, jak również informuje, że postępowanie jest w toku, a następnie w dniu 30 kwietnia 2019 r. przesuwa termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2019 r. Stanowi to nieuzasadnione mnożenie pozornych czynności organu, które nie zmierzają do załatwienia sprawy.
Należy również zwrócić uwagę, że organ w wykonaniu wskazówek organu II instancji nie dokonał tego jednym wezwaniem, lecz dwoma i to z dużym odstępem czasu. Pierwsze wezwanie nastąpiło w dniu 28 lutego, drugie 22 maja 2019 r. Takie postępowania w sposób oczywisty przedłuża postępowanie i potwierdza tezę, że organ I instancji nie prowadzi postępowania efektywnie.
Decyzja organu z [...] czerwca 2019 r. zostaje ponownie uchylona przez organ II instancji decyzją z [...] września 2019 r., nr [...]. Wyraźnie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było nie wykonanie wskazówek poprzedniej decyzji organu II instancji i nie wyeliminowanie uchybień w niej wskazanych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że nadal nie ustalono w sposób prawidłowy stron postępowania. W miejsce właścicieli nieruchomości, które objęte są oddziaływaniem planowanej inwestycji organ jako strony potraktował właścicieli innych nieruchomości – "mieszkańców nieruchomości, którzy w wystąpieniach wskazywali na uciążliwość odorową spowodowaną emisją gazów z terenu spalarni na swoich posesjach", nieuzasadnione uznanie Raportu za niewystraczający do wydania decyzji, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji.
22 października 2019 r. organ I instancji dokonał publicznego obwieszczenia o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go na 31 stycznia 2020 r., czyli trzy miesiące, pomimo tego że termin do rozpoznania sprawy przed organem I instancji to termin niezwłoczny, miesięczny bądź w przypadku sprawy skomplikowanej 2 m z możliwością jego przedłużenia na podstawie art. 36 k.p.a. W dniu 29 października 2019 r. ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Wezwanie zostało wykonane w dniu 25 listopada 2019 r. Po upływie prawie 3 miesięcy od tej daty tj. w dniu 20 stycznia 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, a także o tym, że sprawa zostanie załatwiona po upływie terminu przewidzianego na zapoznanie się z materiałem dowodowym. 14 lutego 2020 r. kolejny raz przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 marca 2020 r. powodem czego było, jak wskazano, przedłużenie do dnia 16 marca 2020 r. terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przez jedną ze stron postępowania. Decyzja zapadła w dniu [...] marca 2020 r. Zatem dopiero od tego momentu nastąpiło również czasowe zawieszenie przepisów dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania trwające do 16 maja 2020 r., co pozostaje obojętne z punktu widzenia oceny stwierdzonej przewlekłości. Ponownie odmówiono nią określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i ponownie SKO uchyliło tą decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – decyzja z [...] czerwca 2020 r.
Analiza przebiegu postępowania wskazuje w sposób bezsprzeczny na jego przewlekłość. Nie usprawiedliwiają jej ani wydawane w toku postępowania decyzje organu II instancji uchylające decyzje organu I instancji ani też dokonywane przez organ zawiadomienia o przesunięciu terminu załatwienia sprawy.
Treść uzasadnień decyzji organu II instancji wskazuje na to, że przyczyną kasacyjnych decyzji były uchybienia natury procesowej wynikające z nieefektywnego podejmowania przez organ I instancji czynności, nie przygotowania sprawy pod względem kompletności wniosku, braku koncepcji jej prowadzenia.
Jak wskazano słusznie w wyroku WSA II SAB/Rz 127/18, samo informowanie stron o wyznaczaniu kolejnych terminów na załatwienie sprawy nie wyklucza stanu przewlekłości. Istotne jest bowiem czy podane w zawiadomieniu przyczyny zwłoki rzeczywiści usprawiedliwiały przedłużenie ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Tymczasem dokonana przez Sąd analiza tych czynności wskazuje na to, że organ wykorzystywał te czynności do niczym nie uzasadnianego przedłużania postępowania.
Od momentu wydania decyzji przez organ II instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. upłynęło 5 miesięcy, a więc już w tym momencie organ I instancji ponad dwukrotnie przekroczył przewidziany ustawowo maksymalny termin załatwienia sprawy, i to, co się następnie okazało wadliwie, nie stosując się do wskazówek organu II instancji, co skutkowało kolejnym uchyleniem decyzji tego organu przez organ odwoławczy decyzją z [...] września 2019 r.
Kolejna trwająca przed organem I instancji procedura zajęła następne 5 miesięcy. Także w tym zakresie organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. W ocenie Sądu przedstawiony przebieg postępowania świadczy o tym, że organ dopuścił się ponownie przewlekłości postępowania, która nosi dodatkowo cechy rażącej. Zdecydował o tym fakt, że jest to kolejna przewlekłość tego organu w tym samym postępowaniu, czas trwania postępowania, ignorowanie wniosków o przyspieszenie postępowania, jak również ewidentne nadużywanie przez organ I instancji procedury do nieusprawiedliwionego przedłużania postępowania.
Nadużyciem ze strony organu jest twierdzenie, że odbywało się to w interesie inwestora, jak również zarzucanie inwestorowi zwłoki w wykonywaniu wezwań. Z przedstawionego przebiegu postępowania wynika, że inwestor za każdym razem stosował się do wyznaczonych mu terminów.
Z tych wszystkich powodów za uzasadniony uznano wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł. Sąd miał przy tym na uwadze rażące naruszenie przepisów o terminach załatwiania spraw, a także to, że poprzednio wymierzona grzywna w wysokości 500 zł nie przyniosła żadnych rezultatów.
Za nieuzasadniony Sąd natomiast uznał wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgadzając się w tym zakresie z argumentacją organu, że nie jest ona inwestorem, w związku z czym trudno ocenić negatywny wpływ bezczynności organu na jej prawa.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, (...). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).