II SAB/Rz 27/23

II SAB/Rz 27/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2110/23 - Wyrok NSA z 2024-01-16
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
zobowiązano do wydania decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. J. sumę pieniężną w kwocie 15 000 zł /słownie: piętnaście tysięcy złotych/; V. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 5 000 zł /słownie: pięć tysięcy złotych/; VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. J. kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO w Rzeszowie" lub "Kolegium") w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej; "PPRN") z [...] września 1970r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej nieruchomości poscaleniowej nr [...], noszącej przed scaleniem nr parceli [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 1 października 2018r. wyznaczył SKO w Rzeszowie do załatwienia wniosku. Pismem z 12 października 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało akta sprawy SKO w Rzeszowie (data przekazania 19 października 2018r.).
Pismem z dnia 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działając na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775, zwana dalej: "k.p.a.") poinformowało skarżącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] o ogólnym obszarze 559,25 ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obecnie oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...] ulega umorzeniu z mocy prawa. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 listopada 2021 r.
W dniu 7 kwietnia 2022 r. skarżący działając na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł ponaglenie do załatwienia wniosku z dnia 2 kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] oraz o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z której winy sprawa nie została załatwiona, załatwienie sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienie ponaglenia, podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości postępowania.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4162/3/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działając na podstawie art. 37 oraz art. 105 § 1, art. 126 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia na przewlekłe postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zakończone, zasadnym jest umorzenie postępowania w sprawie ponaglenia do załatwienia sprawy.
W skardze do Sądu na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz.U. z 2016r., poz. 1169) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, "mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi", wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. odszkodowania z tytułu przewlekłości postępowania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że Kolegium przez 12 lat postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej nigdy nie dołączyło do akt postępowania, pierwotnych dokumentów z postępowania scaleniowego ( dokumentów źródłowych), w tym operatu scaleniowego wsi [...]. Nieposiadając akt źródłowych, organ nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Pismami z 7 listopada 2021 r., 16 grudnia 2021r. i wreszcie 7 kwietnia 2022 r. ponaglał Kolegium w przedmiocie wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wskazując, że sprawa, w której skarżący wniósł ponaglenie została już zakończona.
Postanowieniem z 6 września 2022 r. II SAB/Rz 116/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie) odrzucił skargę JJ. Sąd podniósł, że SKO w Rzeszowie pismem z 19 października 2021r. poinformowało skarżącego, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970r. nr [...] umorzono z mocy prawa na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu doszło do zakończenia postępowania i to przed złożeniem przez skarżącego ponaglenia. Tym samym skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należało za niedopuszczalną.
Postanowieniem z 31 stycznia 2023r. I OSK 2371/22 NSA uchylił ww. postanowienie WSA w Rzeszowie.
NSA wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny słuszności stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania pisma SKO w Rzeszowie z 19 października 2021 r. za decyzję administracyjną, a w konsekwencji wywiedzenie, że doszło do zakończenia postępowania i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
NSA stwierdził, że pismo SKO w Rzeszowie z 19 października 2021r. nie można uznać za decyzję administracyjną, a zatem postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nie zostało zakończone. Treść pisma z 19 października 2021r. nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej - w szczególności: uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o środku zaskarżenia. Zdaniem NSA sformułowanie: "(...) postępowanie (...) ulega umorzeniu z mocy prawa (...)" i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz informacja, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Brak decyzji administracyjnej o umorzenia postępowania administracyjnego pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu organ nadzorczy winien był wydać decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, wobec uznania, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. NSA stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności w części decyzji PPRN w [...] z dnia 23 września 1970 r. nie zostało zakończone. WSA w Rzeszowie, wobec odrzucenia skarg nie był zobligowany do badania przesłanek z art. 149 § 1 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe do rozpoznania pozostają skargi JJ z 25 kwietnia 2022r. na bezczynność i przewlekłość postępowania SKO w Rzeszowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w określonym przepisami terminie. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie (art. 149 § 1 p.p.s.a.), jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie zgodnie wskazuje się na specyfikę badania takich skarg, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął stosownych działań w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Oznacza to, że rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie wnika jaka decyzja powinna zapaść w sprawie, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.03.2015r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. w cbosa).
Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10.02.2016r., II GSK 2294/14, i powołane tam orzecznictwo, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W realiach rozpoznawanych skarg Sąd stwierdza, że zaistniały przesłanki do uznania zasadności skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie w części nieważności decyzji scaleniowej wsi [...]. Sprawie skarżący wyczerpał tryb ponaglenia, co wynika z naprowadzonego wyżej stanu faktycznego sprawy, a w szczególności złożenia ponaglenia pismem z 7 kwietnia 2022r.,
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący wnioskiem z 2 kwietnia 2009r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej PPRN w [...]) z [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 1 października 2018r. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do załatwienia wniosku JJ o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie scalenia. Pismem z 12 października 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie (data przekazania 19 października 2018r.). Również bezsporne jest, że postępowanie o stwierdzenie nieważności w części decyzji scaleniowej nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co czyni aktualnym prowadzenie postępowania w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania.
Stan faktyczny, który Sąd uwzględnił do wyrokowania przedstawia się następująco:
Pismem 19 października 2021r. SKO w Rzeszowie, działając na podstawie art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. (karta akt admin. nr 168) poinformowało skarżącego, że postępowanie z wniosku o częściowe stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] września 1970r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 4 listopada 2021 r. Stosownie do art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 158 § 3 k.p.a. dodano ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. 2021.1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Skarżący pismem z 7 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł ponaglenie w sprawie załatwienia wniosku z 2 kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PPRN w [...] z dnia [...] września 1970 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 37, 105 § 1 i art. 126 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z 6 września 2022r. sygn. akt II SAB/Rz 116/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi JJ na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. NSA postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2371/22 uchylił ww. postanowienie uznając, że treść pisma SKO w Rzeszowie z 19 października 2021 r. nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o środku zaskarżenia.
Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że okres procedowania przez SKO w Rzeszowie to czas od listopada 2018 r. do 19 października 2021 r., czyli od przekazania akt administracyjnych sprawy do wydania pisma informującego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części decyzji scaleniowej prowadzonej z wniosku skarżącego z 2 kwietnia 2009 r. Za końcowym wyznaczeniem takiej daty przemawia zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ww. pismo SKO w Rzeszowie z 19 października 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Ponadto w postępowaniu o bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania nie bada się zasadności i treści merytorycznych wydawanych aktów z zakresu administracji publicznej, co też przemawia za przyjęciem właśnie takiej daty końcowej. Po ww. zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji niemożliwym jest dalsze procedowanie przedmiotowej sprawy i jej merytoryczne zakończenie.
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 1 lutego 2019 r. Kolegium poinformowało strony, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność wykonania ustaleń z wyroku WSA w Rzeszowie z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 358/18 sprawa zostanie zakończona najpóźniej do 31 maja 2019 r. Pismem z 6 czerwca 2019 r. Kolegium wystąpiło do Starosty [...] o niezwłoczne przesłanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego informacji dot. właścicieli (lub ich następców prawnych) nieruchomości, z których utworzono działkę nr [...] położoną w [...] oraz właścicieli działki nr [...] (nr przed scalenie) w [...]. Starosta Powiatu [...] udzielił odpowiedzi [...] czerwca 2019 r. (wpływ do SKO 1.07.2019r.).
Kolegium pismem z 14 sierpnia 2019 r. wskazało, że postepowanie w sprawie będzie zakończone niezwłocznie po sporządzeniu przez biegłego opinii nie później niż do 15 listopada 2019 r. Również pismem z 14 sierpnia 2019 r. Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o podanie właścicieli lub następców prawnych działek nr [...], [...] [...] i [...] po scaleniu. W piśmie tym podano błędną datę wyroku WSA o sygn. II SA/Rz 358/18. Starosta [...] odpowiedział w piśmie z 16 września 2019 r.
Pismem z tej samej daty - 14 sierpnia 2019 r., oraz pismami 3 października 2019 r. Kolegium zwracało się do kolejnych biegłych o sporządzenie opinii. Wszyscy biegli odmówili sporządzenia opinii, przy czym ostatnia odpowiedź została nadesłana w dniu 29 października 2019 r. Ostatecznie postanowieniem z 12 listopada 2019 r. Kolegium, wyznaczyło biegłego w osobie JG i zleciło wykonanie opinii w zakresie spełnienia warunków prawidłowego przeprowadzenia postępowania scaleniowego zakończonego decyzją PPRN z [...] września 1970 r. nr [...] w zakresie wynikającym z wniosku skarżącego z 2009 r.
Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. Kolegium poinformowało strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 30 marca 2020 r.
Biegły pismem z 17 stycznia 2020 r. (czyli po upływie terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego przez SKO w Rzeszowie) poinformował, że ze względów zdrowotnych sporządzenie opinii będzie możliwe po 30 czerwca 2020 r. Z dołączonych kart informacyjnych leczenia w trybie jednodniowym wynika, że laserowe usunięcie zaćmy odbyło się 29 kwietnia 2019 r. i 27 maja 2019 r. (powołanie biegłego nastąpiło 12 listopada 2019 r.). Dokumenty do sporządzenia opinii Kolegium protokolarnie przekazało biegłemu 3 lipca 2020 r. Sąd stwierdza, że w postanowieniu o powołaniu biegłego nie wyznaczono końcowej daty sporządzenia opinii, natomiast określono, że akta sprawy zostaną udostępnione w terminie wskazanym przez biegłego. Zatem organ dał biegłemu zupełną swobodę czasową do sporządzenia opinii. Trzeba też zauważyć, że w aktach sprawy brak jest umowy zawartej z biegłym dla ustalenia, w jakim terminie zobowiązał się do sporządzenia opinii.
Postanowieniem z 10 lutego 2021 r. zmieniono postanowienie SKO w Rzeszowie z 12 listopada 2019 r. w sprawie sporządzenia opinii przez biegłego. Podkreślenia wymaga, że dopiero w tym postanowieniu zmieniającym podano termin wykonania opinii do 31 marca 2021 r.
Pismem z 12 lutego 2021 r. poinformowano strony o planowanym terminie załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2021r. W tym piśmie jest prawidłowo podana data wyroku WSA o sygn. Akt II SA/Rz 358/18.
Już po upływie terminu do załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2021 r., bo pismem z 24 maja 2021 r. Kolegium zwróciło się do biegłego o niezwłoczne pisemne wyjaśnienie przyczyn niewydania w wyznaczonym terminie opinii. Z akt sprawy nie wynika, aby biegły udzielił odpowiedzi na ww. pismo ponaglające.
Sąd stwierdza, że w okresie od 12 listopada 2019 r. do 19 października 2021 r. SKO w Rzeszowie nie podjęło żadnych działań zmierzających do powołania innego biegłego zwłaszcza po uzyskaniu informacji o stanie zdrowia, ani też po 3 lipca 2020 r. (data przekazania biegłemu akt administracyjnych), a pismo ponaglające do biegłego z 24 maja 2021 r. o podanie przyczyn niewykonania opinii należy uznać za absolutną bierność organu w zakresie uzyskania środka dowodowego w formie opinii i działanie, które nie było nakierowane na wydanie decyzji i załatwienie sprawy. Skoro warunki zdrowotne nie pozwalały biegłemu na wykonywanie pracy zawodowej od maja 2019 do 30 czerwca 2020 r., to akceptowanie tej sytuacji przez organ potwierdza akceptowanie stanu bezczynności i przewlekłości postępowania. Ponadto Kolegium mogło wystąpić do zastosowanie środków dyscyplinujących do właściwego samorządu zawodowego biegłego.
Kolegium pismem z 7 kwietnia 2021 r. przedłużyło termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2021 r., a pismem z 19 października 2021 r. Kolegium poinformowało skarżącego o umorzeniu postępowania z mocy prawa.
Chronologia czynności podejmowanych przez Kolegium w zainicjowanym wnioskiem skarżącego postępowaniu i po przekazaniu do rozpatrzenia przez SKO w Rzeszowie prowadzi do wniosku, że organ pozostaje bezczynny, a jego działanie nosi cechy przewlekłości. Dodać też należy, że samorządowe kolegia odwoławcze są co do zasady organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że w stosunku do organów I instancji jest zobligowane do rzetelnej oceny terminowości załatwiania spraw administracyjnych. Nie można zatem stosować innych kryteriów oceny, gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Kolegium działa jako organ I instancji.
Przewidziana, w art. 36 k.p.a. możliwość wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy, z którego Kolegium wielokrotnie korzystało, nie odniosło skutku co do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Poza kontrolą było też dbanie o spełnienie jakichkolwiek czynności w wyznaczanych okresach do załatwienia sprawy. Fakt przewlekłego działania organu i naruszeniu art. 12 k.p.a. potwierdza ocena i terminy podejmowanych czynności, którym należy przypisać cechę opieszałości, a skuteczność podejmowanych działań jest wątpliwa. Dotyczy to - w ocenie Sądu - także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Bedą to zatem przypadki prowadzenia postępowania jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość' postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się̨ sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dodać też należy, że skarżący przedkładał do Kolegium własny materiał dowodowy, jednakże Kolegium nie odniosło się do tej kwestii i nie przedstawiło w tym zakresie oceny nadesłanych dokumentów. Skarżący nadesłał też kserokopie decyzji administracyjnych, którymi stwierdzono nieważność decyzji scaleniowej w części do konkretnej działki w takich samych przypadkach jak skarżącego.
W okresie od listopada 2018 r. do października 2021 r., można byłoby ewentualnie wyłączyć czas przeznaczony na poszukiwanie biegłego, to jest od 14 sierpnia 2019 r. do 12 listopada 2019 r., pod warunkiem, że czynności te nie zostałyby podjęte 9 miesięcy po przekazaniu akt administracyjnych sprawy przez SKO w [...]. Wyżej już Sąd podał, że poza kontrolą i czuwaniem nad sprawnym wykonanie zadania przez biegłego był brak określenia terminu na wykonania opinii i zrezygnowanie z funkcji gospodarza postępowania na rzecz biegłego.
Z mocy art. 149 §1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3.02.2021r., II SAB/Gd 107/20, dostępny: w cbosa). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8.09.2021r., II SAB/Gd 112/20, dostępny: w cbosa). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Tak samo przedstawia się sprawa oceny bezczynności. W tym miejscu stwierdzić należy, że po upływie prawie 15 lat prowadzonego postępowania z wniosku z skarżącego do 2009 r. skarżący na skutek zmiany art. 158 k.p.a. został pozbawiony możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wyłączenie administracyjnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji w części, nie oznacza, że sprawa zmiany granic działki siedliskowej stała się bezprzedmiotowa. Skarżący, który może wykorzystać postępowanie przed sądami powszechnymi dla dochodzenia własnych roszczeń. Prowadzenie każdego postępowania wymaga czasu, a długi okres procedowania nie ułatwia zakończenia sprawy.
Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.
Zgodnie z postanowieniem NSA z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2371/22 Sąd zobowiązał Kolegium do procesowego zakończenia postępowania w formie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 15 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i stwierdza, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie zaś z art. 154 § 5 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymaga wskazania, że obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r. i w drugim półroczu 2022 r., przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2022 r. wyniosło 5540,25 zł, a w drugim półroczu 2022 r. wyniosło 5783,75 zł.
Dla ustalenia wysokości kwoty pieniężnej Sąd uwzględnił cały okres prowadzenia postępowania nieważnościowego od 2009 r. oraz, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego zamknęła drogę do merytorycznego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie jakichkolwiek czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Podkreślenia wymaga też okoliczność, że to w wyniku prowadzenia postępowania scaleniowego została naruszona własność skarżącego co do działki siedliskowej zabudowanej domem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, bez uzyskania zgody właściciela. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyroki: NSA z 11.07.2019r., sygn. akt I OSK 442/18; WSA we Wrocławiu z 30.03.2023r. , II SAB/Wr 1474/22).
Badając zasadność zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, należy mieć na uwadze, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia czynności w sprawie, (por. wyroki NSA z: 9.01.2020r., II OSK 2285/19; 27.02.2019r., I OSK 1189/17; 19.12.2017 r., II OSK 490/17 dostępne w cbosa). Sąd mając na względzie przestawiony stan faktyczny sprawy i sposób prowadzenia postępowania, który świadczy o celowym unikaniu wykonania tego obowiązku, aż do wejścia w życie ustawy o zmianie Kodeku postępowania administracyjnego i możliwości umorzenia tego postępowania ustalił grzywnę w wysokości 5.000 zł.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.