II SAB/RZ 24/23

II SAB/Rz 24/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano do wydania decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości I. zobowiązuje Wojewodę Podkarpackiego do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego A. A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AA (dalej: "Skarżący") na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "Organ") w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 1 maja 2022 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o "interwencję" w sprawie zniszczenia i zajęcia części jego działki, w związku z realizacją rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Wojewoda uznał, że ww. pismo Skarżącego stanowi wniosek o ustalenie odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...] w związku z przebudową napowietrznej linii teletechnicznej i kanalizacji sanitarnej oraz szkody powstałe w wyniku prowadzenia prac. Postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r. Organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, w tym oznaczonej jako działka nr [...]. Następnie w piśmie z 7 września 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o przedłożenie dokumentacji w celu ustalenia odszkodowania. W piśmie z 20 września 2022 r. GDDKiA przesłała Wojewodzie żądaną dokumentację.
Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Organu, zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że po wydaniu postanowienia z 26 sierpnia 2022 r. biegły w rozmowie telefonicznej poinformował, że dokumentacja przedstawiona przez Skarżącego jest niewystarczająca do sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy, datowany na 10 stycznia 2023 r., został przesłany do Organu 21 lutego 2023 r. W tym samym dniu, po jego weryfikacji, poinformowano Skarżącego o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgormadzoną dokumentacją. Wojewoda podniósł, że opóźnienie w procedowaniu wniosku Skarżącego wynikło m.in. z wytycznych Ministra Rozwoju i Technologii, zapadłych w analogicznych sprawach do opisywanej, w tym odnoszących się do sporządzonych operatów szacunkowych, a także z dużej liczby prowadzić spraw (ponad 1000) i ograniczonej liczby pracowników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenia korzystania z nieruchomości w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi odc. [...]. Skarżąca strona zarzuca Organowi nieusprawiedliwione naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niewydanie w przewidzianym przez Kodeks terminie decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Wobec tak oznaczonego przedmiotu skargi wypada wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Kluczowe dla ustalenia powstania stanu bezczynności jest istnienie po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku skorzystania z kompetencji władczej realizowanej w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej prawa lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W sytuacji gdy z obowiązujących organ przepisów nie da się wywieść istnienia takiego obowiązku działania, to konsekwencją tego ustalenia musi być ocena WSA o bezzasadności skargi zarzucającej organowi niedozwolone prawem milczenie.
WSA po przeanalizowaniu przesłanych wraz ze skargą dokumentów tworzących akta sprawy zobligowany był potwierdzić zarzuty skargi na bezczynność. Otóż podanie skarżącego o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowane na dzień 1 maja 2022 r. wpłynęło do urzędu obsługującego Organ już dnia 4 maja 2022 r. Niewątpliwie z chwilą wpływu żądania ustalenia odszkodowania powstał po stronie Wojewody obowiązek realizacji przysługujących mu kompetencji władczych poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie miesiąca, licząc od dnia wpływu w/w wniosku. Wojewodę [...] w tym zakresie wiązał przepis procedury administracyjnej określony w art 35 § 3 K.p.a. stosownie, do którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy dodać, że nie miał w tej sprawie zastosowania przepis szczególny art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem w sprawie skarżącego nie została wydana decyzja, na mocy której został on pozbawiony prawa własności do nieruchomości, lecz decyzja w wyniku której jego prawo własności zostało ograniczone. Przepis art. 12 ust. 4b w/w ustawy wyznacza wobec przepisów K.p.a. odrębny termin załatwienia sprawy administracyjnej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli skutkiem zezwolenia stało się nabycie przez odpowiednio Skarb Państwa lub j.s.t. prawa własności do nieruchomości. Tymczasem nie jest kwestionowane, że Wojewoda [...] w swej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działając na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalił obowiązek i zezwolił na wykonanie na działce skarżącego przebudowy napowietrznej linii teletechnicznej i kanalizacji sanitarnej. Opisana decyzja nie wywołała więc skutku przenoszącego własność na podmiot publiczny, czyli skutku wymaganego do zastosowania przepisu o terminach załatwienia sprawy odszkodowania w postaci art. 12 ust. 4b w/w ustawy. Konieczność relatywizowania sprawy odszkodowania z tytułu utraty prawa własności oraz sprawy odszkodowania z tytułu ograniczenia tego prawa na skutek ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu wynika z treści art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powyższy przepis stanowi bowiem, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846 i 2185) stosuje się odpowiednio.
Pomimo wpływu wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania Wojewoda nie powiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie uznał się za niewłaściwy w sprawie, a przede wszystkim nie wydał w terminie ustawowym aktu kończącego wszczęte postępowanie. Jego milczenie stanowiło postać niedozwolonej prawem bezczynności, której wynikiem jest stan przedłużającego się niezałatwienia sprawy administracyjnej. Wymagało zauważenia, iż Organ nie zastosował też art. 36 § 1 K.p.a. który obliguje do zawiadomienia strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie kodeksowym, wskazania nowego termin załatwienia sprawy i pouczenia strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Należy przyznać, iż Wojewoda przed wniesieniem skargi podejmował pewne czynności o charakterze wyjaśniającym jednak dla istoty sprawy bezczynności najistotniejsze znaczenie odgrywa fakt, iż nie zakończono wszczętego wnioskiem skarżącego postępowania w żadnym dopuszczalnym w tej sytuacji aktem, w tym decyzją o ustaleniu wysokości odszkodowania. Z przesłanych do Sądu wyjaśnień skarżącego z dnia 18 maja 2023 r. wynika, że na chwilę sporządzenia tego pisma sprawa odszkodowania w dalszym ciągu nie została załatwiona w sposób formalny.
Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że Organ, przed którym toczy się postępowanie naruszył przepis art. 35 § 3 K.p.a. a w konsekwencji dopuścił się wymagającej potwierdzenia przez Sąd bezczynności – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Wskazywane w odpowiedzi na skargę argumenty nie stanowią wystarczającego motywu pozwalającego na oddalenie skargi na bezczynność. Otóż trudności organizacyjne czy o charakterze technicznym z jakim aktualnie boryka się Wojewoda w obszarze spraw dotyczących odszkodowań nie usprawiedliwiają tak znaczącej bezczynności tego Organu w tym niewywiązania się z obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a. Sąd mając na uwadze okoliczności mające usprawiedliwiać zwłokę w zakończeniu postępowania, postanowił jednak nie nakładać na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. na Wojewodę środków dyscyplinująco - sankcyjnych w postaci grzywny lub sumy pieniężnej. Natomiast poważne rozmiary bezczynności w/w Organu mierzone czasem od wszczęcia postępowania (moment złożenia wniosku) do chwili rozpatrzenia skargi przez WSA świadczą o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia jego wniosku bez zbędnej zwłoki – art. 12 § 1 K.p.a. Czas trwania postępowania obejmuje wielokrotność wyznaczonego przez Kodeks terminu na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dlatego jednocześnie orzeczono w wyroku o tym, że stwierdzona bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1a P.p.s.a.
Skutkiem niniejszego wyroku WSA jest nałożenie na Wojewodę obowiązku wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. W przypadku niewykonania tego obowiązku skarżącemu będzie przysługiwać skarga na niewykonanie wyroku WSA uwzględniającego skargę na bezczynność określona w art. 154 § 1 do 7 P.p.s.a.
Wobec uwzględnienia skargi należało także zasądzić od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis sądowy w podanej wyżej wysokości - art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 2 P.p.s.a.