II SAB/Rz 23/24

II SAB/Rz 23/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2056/24 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –
Uzasadnienie
W dniu 2 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wpłynęła skarga ZK (dalej: "Skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2023 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej, Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie miasta [...] w 2023 r. Skarżący wniósł o przesłanie zestawienia ofert złożonych w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, protokołu komisji konkursowej oraz karty oceny ofert nadto oferty wybranej w konkursie, bez załączników, na wskazany we wniosku adres e-mail.
W odpowiedzi na wniosek, Organ pismem z 28 grudnia 2023 r. przesłał Skarżącemu skan kart oceny formalnej oraz merytorycznej, skan protokołu pracy komisji z przeprowadzonego konkursu na 2023 r. oraz skan listy rankingowej rozstrzygniętego konkursu, zawierające zestawienie złożonych ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert, jednak odmówił przesiania wybranej w konkursie oferty wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej.
Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił całości wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) — dalej: "u.d.i.p.", ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący wskazał, iż zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie tego typu zadań, zrealizowanych przez organizacje pozarządową, wybieraną w otwartym konkursie ofert, odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów. Niewątpliwie w ofercie przedstawione są dane oferenta, które zadecydowały o wyborze oferty jako najkorzystniejszej - i w ocenie Skarżącego, należą do sfery informacji publicznej, pozwalają bowiem ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych zdecydował się wybrać właśnie te ofertę a nie inną.
Skarżący podniósł także, że pojęcia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z dokumentami urzędowymi, gdyż kluczowe znaczenie ma tutaj fakt, czy dany dokument zawiera informację publiczną. Bezsprzecznie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, że jej treść odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym, z wykorzystaniem środków publicznych, tym samym zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie
Skarżącego kosztami postępowania.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że w ustawowym terminie rozpoznał wniosek Skarżącego, przesłał dokumenty objęte zakresem informacji publicznej i wyjaśnił, z jakiego powodu nie przedstawił wybranej w konkursie oferty jako dokumentów niestanowiących informacji publicznej. Wobec powyższego nie można zatem uznać, że w sposób niepełny rozpoznał wniosek Skarżącego, a zatem by pozostawał w bezczynności z załatwieniem sprawy.
Organ nie zgodził się z przedstawioną przez Skarżącego definicją pojęcia "informacja publiczna" i wskazał na utrwalony w judykaturze pogląd stanowiący, że indywidualne wnioski dotyczące pozyskania finansowania ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi, zawierającymi obok celu realizacji, koncepcji wykonania, źródeł finansowania, informację w zakresie doświadczenia czy proponowanych metod, w metod autorskich i projektów autorskich, realizacji danego zadania publicznego. Podniósł, że wniosek podpisany przez podmiot występujący o dotację może stanowić co najwyżej dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowane oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2919/15).
Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że wniosek o dofinansowanie nie dotyczy spraw prywatnych, lecz wiąże się ściśle z dysponowaniem publicznymi środkami, Organ wskazał, że treść wniosku dotyczącego realizacji zadania publicznego nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść wniosku jest dokumentem prywatnym, a charakteru tego nie zmienia fakt, że pozostaje on w dyspozycji organu publicznego. Wobec powyższego Organ w taki sposób ustalił charakter ofert złożonych w ramach niniejszej sprawy, uznając je za dokumenty prywatne, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ rozpoznał wniosek Skarżącego i udzielił mu tych informacji, które spełniają zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem sądowym, definicję informacji publicznej". W związku z tym, nie pozostaje w bezczynności z rozpoznaniem wniosku skarżącego w jakiejkolwiek części.
Nadto wskazał, iż Stowarzyszenie [...] (wykonawca umowy zlecenia) zastrzegło w ofercie, że nie wyraża zgody na udostępnianie jej oferty w ramach informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jaka niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.).
Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art: 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX).
Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r, o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).
Sąd biorąc pod uwagę powyższe aspekty kontroli bezczynności Prezydenta Miasta stwierdził, że w/w Organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przedmiotem wniosku dostępowego Skarżącego z dnia 15 grudnia 2023 r. były dokumenty dotyczące konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie: prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie miasta [...] w 2023 r. Strona zażądała przesłania na podany we wniosku adres e-mail, zestawienia ofert złożonych w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, protokołu komisji konkursowej oraz karty oceny ofert nadto oferty wybranej w konkursie, bez załączników.
Z przesłanych do WSA akt administracyjnych wynika, że wniosek dostępowy został w większej części uwzględniony przez Organ bowiem przy piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. przekazano Stronie żądane informacje w postaci : skanu kart ocen merytorycznych oraz formalnych, skanu protokołu pracy komisji z przeprowadzonego konkursu na 2023 r., skanu listy rankingowej rozstrzygniętego konkursu ofert na realizację zadania [...] w 2023 r. W przytoczonym piśmie Organ prawidłowo wyjaśnił stronie, że indywidualne wnioski dotyczące pozyskania finansowania ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi, zawierającymi obok celu realizacji, koncepcji wykonania, źródło jego finansowania, także informacje w zakresie doświadczenia czy proponowanych metod w tym metod autorskich i projektów autorskich, realizacji danego zadania publicznego.
Motywując to stanowisko skład orzekający zwraca uwagę, że żądanie dostępowe, aby mogło zostać odniesione do odpowiednich uwarunkowań normatywnych Konstytucji RP oraz u.d.i.p., musi w swym pełnym spectrum odnosić się do wiedzy o sprawach natury publicznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia normy definicyjnej wyrażonej w art. 1 ust. 1 w/w ustawy. Otóż przedmiotem żądania uprawniony podmiot może skutecznie uczynić, tylko informację o "sprawach publicznych", co oznacza że jej przepisów nie stosuje się do informacji o charakterze prywatnym, czyli obejmującym treści nie noszące waloru publicznego. Nie można automatycznie zakładać, że każdy dokument znajdujący się w aktach podmiotu władzy publicznej, w tym zwłaszcza podanie o realizację zadania publicznego, już z tego tylko powodu zawiera dane o rzeczywistości definitywnie kształtującej sferę interesu publicznego (por. np.: wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. i OSK 446/18 oraz z 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1828/17, opubl. w CBOSA). Należy wyraźnie zaznaczyć różnice dzielące dokumenty prywatne stanowiące przedmiot oceny i kontroli organów od dokumentów przez te organy wytworzonych i definiujących istotne elementy procesu wykonywania zadania publicznego.
Wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, następuje na podstawie ustawy z dnia sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945; zwana dalej ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej). Nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie jako usługa publiczna udzielana jest w tzw. punktach - zob. art. 4 ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Jednocześnie połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej następuje w oparciu o art. 10 ustawy. Wedle zaś treści art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Procedura konkursowa co do zasady powinna zakończyć się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem.
Wniosek podmiotu prywatnego o realizację opisanego zadania publicznego nie stanowi realizacji zadania, a jego rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisje konkursową, wniosek o jakim tu mowa nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest on niezbędny do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena wniosku oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument występuje na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane składającego ofertę (np.: opisującej doświadczenie wnioskodawcy, dane autorskie z zakresu metodyki realizacji zadania), nie przekładające się automatycznie na treść umowy, która definiuje sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty) lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 - 7 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponieważ dokument wniosku stanowi wyłącznie ofertę realizacji usługi publicznej, to nie wiąże się on ze sprawą publiczną w tak intensywny sposób jak wymaga tego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis nie pozwala jako danych publicznych traktować informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.
Dlatego WSA podziela w całości stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2919/15, LEX, do którego odwołuje się Organ, iż indywidualne wnioski o dofinansowanie projektu ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi. W istocie są to autorskie projekty dotyczące badań naukowych lub prac rozwojowych, które zawierają określony cel realizacji, sposób i źródła jego finansowania. Podpisany wniosek przez podmiot występujący o dotację może stanowić dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Powyższe stanowisko jest przekonujące i z uwagi na jego merytorykę może podlegać zaadaptowaniu do niniejszej sprawy (por. także wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r. sygn. II SA/Wa 1201/20, LEX nr 3172870, wyrok NSA z 21 listopada 2018 r. I OSK 113/17, LEX).
Z tych przyczyn WSA podzielił stanowisko Organu o tym, że w części wniosku dostępowego obejmującej treść wybranej w konkursie oferty, Skarżącą strona domagała się dostępu do danych prywatnych, do których nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Ponieważ wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wobec czego nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne jest stanowisko, według którego w sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę WSA zobowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p s.a.
O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na ich brak - art. 200 P.p.s.a.
-----------------------
Sygn. akt II SAB/Rz 23/24
Sygn, akt II SAB/Rz 23/24
#
3
Sygn. akt II SAB/Rz 23/24
1
Sygn. akt II SAB/Rz 23/24
Sygn. akt II SAB/Rz 23/24
#
5
Sygn. akt I! SAB/Rz 23/24
4
Sygn. akt II SAB/Rz 23/24
Sygn. akt II SAB/Rz 23/24
#
8