II SAB/RZ 23/06

II SAB/Rz 23/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Krystyna Józefczyk /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk.
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
II OSK 1605/07 - Wyrok NSA z 2008-12-09
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 190, art 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. i M. Ch. Zakład Mleczarski "N." s.c. w T. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. w przedmiocie wpisania zakładu na listę zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. do nadania biegu wnioskowi K. i M. Ch. - Zakład Mleczarski "N." s.c. w T. z dnia 12 lutego 2004 r., uzupełnionego pismem z dnia 25 lutego 2004 r., w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Skargą wniesioną do tutejszego Sądu w dniu 12 maja 2004 r. K. i M. Ch. działający pod nazwą Zakład Mleczarski "N." s.c. powołując się na art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) domagali się zobowiązania Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. do wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia ich Zakładu do Komisji Europejskiej, w celu uzyskania tzw. okresu przejściowego do 30 kwietnia 2005 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniano tym, iż skarżący wnieśli skargę po upływie 14 dni od dnia, w którym dowiedzieli się o stanowisku organu, co do braku możliwości przekwalifikowania Zakładu Mleczarskiego "N.", i zaakceptowania go do zgłoszenia Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego. Za oddaleniem skargi zaś, przemawiać miał fakt, iż skarżący nie przedstawili wymaganych do zgłoszenia dokumentów.
W ostatecznie sprecyzowanej na rozprawie skardze skarżący wskazali, że jej przedmiotem jest domaganie się zobowiązania Powiatowego Lekarza W. w Rzeszowie do wydania decyzji administracyjnej, w sprawie uzyskania tzw. okresu przejściowego.
Z akt administracyjnych wynika, iż pismem z dnia 6 lutego 2004 r. Powiatowy Inspektorat Weterynarii w R., w oparciu o Instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii Nr GIW hig. 500/2/04 z dnia 16 stycznia 2004 r., poinformował K. i M. Ch. działających pod nazwą Zakład Mleczarski "N." s.c., że zakład kategorii C, który uzna, że nie zdoła dokończyć modernizacji do dnia 30 kwietnia 2004 r., może najpóźniej do dnia 12 lutego 2004 r. złożyć właściwemu Powiatowemu Lekarzowi W. wniosek o zgłoszenie zakładu do wpisu na listę zakładów, które mogą otrzymać okres przejściowy maksymalnie do 12 miesięcy od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, wskazując równocześnie na kryteria, które zakład powinien spełniać.
W odpowiedzi na pismo, skarżący złożyli wniosek: "Zgłoszenie Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego". Ponieważ nie przedłożyli wszystkich dokumentów niezbędnych do zgłoszenia wniosku do Komisji Europejskiej, Powiatowy Lekarz Weterynarii pismem z dnia 17 lutego 2004 r., PIW. PH 4032-M-2/12/04 poinformował ich o konieczności uzupełnienia wniosku w terminie do 23 lutego 2004 r. W piśmie z dnia 25 lutego 2004 r., zatytułowanym "Uzupełnienie wniosku z dnia 12 lutego 2004 r., w sprawie zgłoszenia zakładu Komisji Europejskiej", skarżący nie uzupełnili wskazanych braków.
Kolejnym pismem z dnia 8 marca 2004 r. organ poinformował skarżących, że przesłany wniosek jak również jego uzupełnienie nie zawierają niezbędnych dokumentów wymaganych Instrukcją, a zatem nie jest możliwe zaakceptowanie wniosku do zgłoszenia Komisji Europejskiej celem uzyskania okresu przejściowego.
W dniu 23 marca 2004 r. skarżący skierowali do Powiatowego Lekarza Weterynarii wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji w sprawie zgłoszenia Zakładu Mleczarskiego "N." s.c. K. i M. Ch. do Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego.
Odpowiadając na wezwanie organ wskazał, iż powyższa sprawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 8 marca 2004 r. Pismo to zostało skarżącym doręczone w dniu 13 kwietnia 2004 r. niezadowoleni z takiego rozstrzygnięcia skarżący złożyli skargę do Sądu na bezczynność organu.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Rz 27/04 odrzucił ją. Zdaniem Sądu jedynym aktem regulującym kwestię zgłoszenia zakładu do Komisji Europejskiej, celem uzyskania tzw. okresu przejściowego była Instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 16 stycznia 2004 r., Nr GIW hig.500/2/04, która jako akt prawa wewnętrznego, nie mogła stanowić podstawy wydawania żadnych decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu, polegającą na nie wydaniu decyzji.
Na powyższe postanowienie skarżący złożyli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi, względnie jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 537/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii nie polegała na tym, że nie wydał on stosownej decyzji administracyjnej, ale że nie nadał stosownego biegu wnioskowi złożonemu przez skarżących o przyznanie powyższego uprawnienia. Jak wskazał Sąd, fakt stwierdzenia spełnienia wymogów przez zakład przetwórczy miał być komunikowany Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii, po to by ewentualnie organ ten przeprowadził kontrolę, a następnie zgłaszał ten fakt Głównemu Lekarzowi Weterynarii, za którego pośrednictwem informowano Komisję Europejską. Zadaniem Powiatowego Lekarza Weterynarii było jedynie stwierdzenie kompletności wniosku a następnie przekazanie go organowi wyższego stopnia. Potwierdzenie zaś uzyskania okresu przejściowego miało następować aktem Głównego a nie Powiatowego Lekarza Weterynarii.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozważania Sądu I instancji powinny dotyczyć czynności Powiatowego Lekarza Weterynarii polegającej na skompletowaniu wniosku i przesłaniu go Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii, która to czynność należy do kręgu wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w związku z tym objęta jest kontrolą sądowoadministracyjną, oraz zbadaniu czy spełniony został warunek zaskarżalności bezczynności Powiatowego Lekarza Weterynarii, a jeżeli tak, zasadności skargi na tę bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Bezspornym jest, że Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Rzeszowie poinformował skarżących M. i K. Ch. Zakład Mleczarski "N." s.c. w T., iż w oparciu o Instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 16 stycznia 2004 r., zakład kategorii "C", który uzna że nie zdoła dokończyć modernizacji do 30 kwietnia 2004 r. może najpóźniej do 12 lutego 2004 r., złożyć wniosek o zgłoszenie zakładu do wpisania na listę zakładów, które mogą otrzymać okres przejściowy maksymalnie do 12 miesięcy od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej. Równocześnie zostali poinformowani, że zakład kategorii "C" może zostać zaakceptowany do zgłoszenia Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego jeżeli spełni określone instrukcją wymagania.
W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 12 lutego 2004 r. złożyli wniosek zatytułowany "zgłoszenie Komisji Europejskiej".
Wobec faktu, iż wniosek był niekompletny Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Rzeszowie pismem z dnia 17 lutego 2004 r. poinformował ich o konieczności uzupełnienia wniosku do dnia 23 lutego 2004 r. Pismem z dnia 8 marca organ poinformował skarżących, że przesłany wniosek wraz z uzupełnieniem nie zawiera niezbędnych dokumentów do zgłoszenia wniosku Komisji Europejskiej celem uzyskania tzw. okresu przejściowego.
Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa a następnie po uzyskaniu odpowiedzi złożyli skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił fakt, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wydane zostało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W takim wypadku Sąd rozpoznając ponownie sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA – przepis art. 190 p.p.s.a.
Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe /patrz: J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi s. 268 oraz T. Ereciński, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego s. 828/.
Wprawdzie J.P. Tarno w cytowanym komentarzu powołuje orzeczenie Sądu Najwyższego wskazujące na możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu uchylającym wykładni prawa z powodu zasadniczej zmiany nowo ustalonego stanu faktycznego.
Fakt ten nie ma odniesienia do postępowania przed sądami administracyjnymi albowiem adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a sąd ten ma bardzo ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego /art. 106 § 3 p.p.s.a./. Trudno więc wyobrazić sobie "zasadniczą zmianę stanu faktycznego w sprawach administracyjnych".
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 537/05 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o odrzuceniu skargi na bezczynność organu i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu NSA przyjął, iż w świetle Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii Nr GIW hig. 500/2/04 z dnia 16 stycznia 2004 r. fakt stwierdzenia spełnienia wymogów przez zakład przetwórczy miał być komunikowany Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii, po to by ewentualnie organ ten przeprowadził kontrolę, a następnie zgłaszał ten fakt Głównemu Lekarzowi Weterynarii a za jego pośrednictwem informowano Komisję Europejską. Powiatowy Lekarz Weterynarii stwierdza kompletność wniosku i przekazuje dokumentację organowi wyższego stopnia. Skutkiem braku uzyskania tzw. okresu przejściowego byłoby nakazanie zaprzestania produkcji bądź zamknięcia zakładu.
Potwierdzenie zaś uzyskania okresu przejściowego miało następować aktem Głównego, a nie Powiatowego Lekarza Weterynarii. Bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w przedmiotowej sprawie, nie polegała na tym, że nie wydał on stosownej decyzji administracyjnej, ale że nie nadał stosownego biegu wnioskowi złożonemu przez skarżących o przyznanie powyższego uprawnienia.
Wg Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność Powiatowego Lekarza Weterynarii polegająca na skompletowaniu wspomnianego wniosku i przesłaniu go Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii należy do kręgu czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. grupującego inne niż określone w punkcie 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Czynności te, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. objęte są kontrolą sądowoadministracyjną. Wobec takiego brzmienia uzasadnienia rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania czynność organu jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i objęta jest kontrolą sądowoadministracyjną
Konsekwentnie jeżeli są to czynności z zakresu administracji dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa to mogą one wynikać z cytowanej Instrukcji.
Następnie zgodnie ze wskazaniami NSA Sąd rozpoznając sprawę zbadał czy skarga na bezczynność organu wniesiona została zgodnie z przepisami prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14-tu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – przepis art. 52 § 3 p.p.s.a., zaś skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – art. 53 § 2 p.p.s.a.
Jak wynika z akt skarżący zostali poinformowani przez organ, iż nie jest możliwym przekwalifikowanie Zakładu Mleczarskiego "N." s.c. w T. i zaakceptowanie go do zgłoszenia Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego w dniu 11 marca 2004 r. /zwrotne potwierdzenie odbioru k. – 13 akt administracyjnych/.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Powiatowego Lekarza Weterynarii datowane 23 marca 2004 r. wysłane zostało listem poleconym w dniu 24 marca 2004 r. /Koperta k. 130 akt sądowych/ zatem z zachowaniem 14-to dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa.
Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowana 6 kwietnia 2004 r. skarżący odebrali w dniu 13 kwietnia 2004 r. /zwrotne potwierdzenie odbioru k. – 2 akt administracyjnych/.
Zatem spełniony został warunek zaskarżalności bezczynności Powiatowego Lekarza Weterynarii w R.
Skarga na bezczynność organu złożona została do Sądu w ustawowym terminie.
Obecnie zbadać wypada czy zasadną jest skarga na bezczynność organu.
Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów, ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
O bezczynności w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, a w razie braku takich przepisów per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. /patrz: T. Woś, H. Knysiak – Malczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 84 – 85/.
W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka biorąc na podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy /patrz: J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz s. 196/.
Zatem o bezczynności organu można mówić gdy organ nie wykonał prawem nałożonych obowiązków w tym przepisów prawa na podstawie którego winny działać organy sanitarne.
Instrukcja Głównego Lekarza Weterynarii Nr GIW hig. 500/2/04 z dnia 16 stycznia 2004 r. w sprawie kontrolowania postępu prac dostosowawczych w zakładach przetwarzających i przechowujących środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego oraz zmiany kategorii zakładów Kategorii "C" i kategorii "B1" wydana została na podstawie przepisów art. 39a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej /Dz.U. z 1999 r., Nr 66, poz. 752/. Powołana Instrukcja stanowi niewątpliwie prawo wewnętrzne organów inspekcji sanitarnej.
Instrukcja jako jedyny akt prawny określa postępowanie w celu uzyskania przez zakłady kategorii "C" o dużych zdolnościach produkcyjnych okresów przejściowych powołanych w dodatku XII B rozdział 1 pkt 1 lit. e "Traktatu o przystąpieniu". Właściwi powiatowi lekarze weterynarii prześlą kopie wniosków i harmonogramów (...) do właściwych wojewódzkich lekarzy weterynarii /ust. 7 część IV A Instrukcji/.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. pozostawał w bezczynności albowiem otrzymał wniosek skarżących /wraz z uzupełnieniem/ o zgłoszeniu zakładu do Komisji Europejskiej w celu uzyskania okresu przejściowego i nie przesłał go właściwemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii.
Z tych względów Sąd uwzględnił skargę K. i M. Ch. Zakład Mleczarski "N." s.c. w T. i zobowiązał organ aby w terminie 1 miesiąca wykonał czynność, do której był zobowiązany cyt. instrukcją.
O kosztach postępowania nie orzeczono na zasadzie przepisów art. 210 § 1 p.p.s.a.