II SAB/RZ 202/24

II SAB/Rz 202/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SAB/Rz 202/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 11 października 2024 r. (data wpływu) P.D. zwrócił się o udzielenie na podany adres e-mail informacji publicznej poprzez wyjaśnienie, "kto postawił parafkę pod postanowieniem: [...]".
W odpowiedzi na wniosek Prokurator pismem z 21 października 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że parafka na postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa jest częścią składową podpisu i pieczęci jego autora.
D.P. w skardze na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uznanie bezczynności organu i zobowiązanie go do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne, przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., od której przysługuje zażalenie. Organ odpowiadając "nie na temat" na złożony przez skarżącego wniosek i odmawiając udzielenia informacji na zadane pytanie nie wydał decyzji, czym uchybił swoim obowiązkom. Przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji. O bezczynności można mówić nie tylko wtedy gdy organ rzeczywiście jest zupełnie bierny, ale też gdy spiera się z osobą żądającą informacji co do tego, czy konkretne dane powinny być udostępniona. Informacja o pracy i zasadach tworzenia dokumentacji i funkcjonowania Prokuratury bezsprzecznie jest informacją publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.
Domaganie się przejrzystości i wiedzy z działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie w całości.
Wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie sprawdzające o sygn. akt [...] w sprawie przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w okresie od 24 kwietnia do 30 lipca 2024 r. przez funkcjonariusza Policji w [...] w związku z prowadzeniem postępowania przygotowawczego w sprawie Prokuratury Rejonowej w [...] o sygn. [...] przeciwko P.D., w tym sporządzenie w dniu 24 kwietnia 2024 r. w [...], woj. podkarpackiego, poświadczającego nieprawdę postanowienia co do okoliczności mającej znaczenie prawne o przedstawieniu zarzutów P.D., przez osobę uprawnioną do wystawienia dokumentu, na szkodę interesu prywatnego P.D., tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. i art. 271 § 1 k.k. W dniu 30 września 2024 r. postępowanie to zostało zakończone odmową wszczęcia śledztwa wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego (art. 17 § 1 k.p.k.), a akta sprawy zostały przekazane wraz z zażaleniem P.D. do Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny ([...]). W sprawie nie wyznaczono jeszcze terminu posiedzenia do rozpoznania środka odwoławczego P.D.
Prokurator wskazał, że na wniosek skarżącego, wbrew jego twierdzeniom, udzielono odpowiedzi 21 października 2024 r., przy czym podpis wraz z kwestionowaną parafką znajduje się w dwóch miejscach na postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa z 30 września 2024 r. Podpis na doręczonym skarżącemu postanowieniu jest czytelny i jego analiza nie wskazuje, by zaistniały jakiekolwiek wątpliwości co do autora postanowienia, na co również wskazuje sentencja tej decyzji z oznaczeniem organu i osoby wydającej (zgodnie z art. 94 § 1 pkt 1 k.p.k.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnej czynności i mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydanym w terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. W analizowanym stanie faktycznym czynnością taką było udzielenie skarżącemu odpowiedzi na wniosek.
Charakter sprawy i niebudzące wątpliwości okoliczności stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że organ nie miał obowiązku wydawania decyzji. Co najwyżej można w przedmiotowej sprawie mówić o fakultatywnym charakterze udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego złożony 21 października 2024 r. (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Jeżeli chodzi o formę udzielenia skarżącemu odpowiedzi, Prokurator zwrócił uwagę na wzajemną relację między u.d.i.p. a art. 156 k.p.k., w szczególności na fakt, iż postępowanie to nie zostało zakończone postanowieniem Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Kwestię dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., której przepisy określają zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Udostępnienie informacji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji.
Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa natomiast art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a); zgodnie z ust. 2 tego artykułu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Zadaniem organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany prawem sposób, czyli udostępnienie informacji jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma więc miejsce wówczas, gdy w prawnie przewidzianym terminie (art. 13 u.d.i.p.) podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, tj. nie udostępnił informacji, bądź też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), a także nie poinformował wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej; na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2024 r. III OSK 1560/24 - LEX nr 3815775 i z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934).
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2024 r. III OSK 273/23 - LEX nr 3771585, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o tym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności.
Zbieżne z tym orzeczeniem pozostają wcześniejsze wyroki tego Sądu (m.in. z 25 września 2024 r. III OSK 2859/22 - LEX nr 3790744 i z 23 czerwca 2022 r. III OSK 4955/21 - LEX nr 3358097), wg których w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej - opatrzony datą 19 października 2024 r. - wpłynął do Prokuratora Rejonowego 21 października 2024 r. Skarżący wnioskiem tym wystąpił o udzielenie informacji publicznej "dotyczącej pracy organu" poprzez wskazanie, "kto postawił parafkę pod postanowieniem: [...]".
W odpowiedzi z 21 października 2024 r. przesłanej zgodnie z żądaniem skarżącego na adres e-mail wnioskodawcy Prokurator Rejonowy poinformował, że parafka na postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa jest częścią składową podpisu i pieczęci autora (wg informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego, postanowieniem z 30 września 2024 r. o w/w sygnaturze Prokurator odmówił wszczęcia śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza Policji w [...] w związku z prowadzeniem postępowania przygotowawczego przeciwko P.D., tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 K.k. i art. 271 § 1 K.k.).
Poza sporem pozostaje, że Prokurator do którego skierowano wniosek jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, Dz.U. z 2024 r., poz. 390, prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności, a wg art. 1 § 3 tej ustawy, prokuratorami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury są prokuratorzy Prokuratury Krajowej, prokuratur regionalnych, prokuratur okręgowych i prokuratur rejonowych).
Istota sprawy sprowadza się do kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji, tj. czy można przyznać jej status informacji publicznej oraz czy Prokurator (odmawiając zdaniem skarżącego udzielenia mu pismem z 21 października 2024 r. - a nie w formie decyzji administracyjnej - stosownej informacji) dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
Oceniając charakter podpisów funkcjonariuszy publicznych (do których należy prokurator) podkreślenia wymaga, że przepisy nie przewidują posługiwania się przez nich określonym rodzajem podpisu, tym bardziej zgodnym z jakimś wcześniej ustalonym wzorem. Podpis osoby uprawnionej składany jest jako potwierdzenie określonej treści (mogącej przybierać różnoraką postać, tj. pism, zarządzeń, orzeczeń itp.), utrwalonej wcześniej w formie pisemnej. Postać i forma podpisu są wynikiem działania podejmowanego przez składającego podpis w określonym momencie i w konkretnych okolicznościach. Przy braku obowiązku utrwalenia wzoru podpisu, informację publiczną może stanowić tylko już złożony i towarzyszący określonej treści podpis jako element dokumentu, a nie podpis sam w sobie czy też informacja o nim. Prowadzi to do wniosku, że na podstawie u.d.i.p. nie można domagać się udostępnienia informacji o samym podpisie (parafce) widniejącym na wytworzonym przez dany organ w ramach przysługujących mu kompetencji dokumencie urzędowym.
Zdaniem Sądu, w kontekście powyższego Prokurator uczynił zadość ciążącym na nim na podstawie u.d.i.p. obowiązkom rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując skarżącemu w formie zwykłego pisma w przewidzianym ustawą terminie, że parafka jest częścią składową podpisu i pieczęci autora dokumentu (który to dokument – jak wynika z odpowiedzi na skargę - posiadający formę postanowienia, został wydany w sprawie toczącej się w Prokuraturze z udziałem skarżącego i był mu doręczony, a zatem posiadał on pełną wiedzę co do czytelnie wskazanych w nim – niezależnie od "parafki" - danych personalnych osoby go sporządzającej /podpisującej).
Powyższe stanowisko, mimo że nie wyartykułowano tego wprost w odpowiedzi Prokuratora z 21 października 2024 r. skierowanej do skarżącego, było równoznaczne z odmową udostępnienia mu żądnej informacji, jako że nie posiadała ona waloru informacji publicznej. Wbrew zarzutom skarżącego, Prokurator nie miał obowiązku wydawania w tym zakresie decyzji, bowiem, co wyjaśniono wyżej, wydaje się ją w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma status informacji publicznej, ale organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na okoliczności uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do niej.
Ubocznie Sąd zauważa, że sposób sformułowania wniosku przez skarżącego mógł sugerować, że jego rzeczywistym zamiarem było nie tyle uzyskanie informacji o osobie parafującej stosowne postanowienie (co samo w sobie było oczywiste i wynikało z jego treści), co podważenie prawidłowości sposobu jego podpisania przez Prokuratora. W związku z tym Sąd wskazuje, że tryb dostępu do informacji publicznej nie służy kwestionowaniu zachowania wymogów formalnych dokumentów urzędowych wytworzonych przez Prokuraturę, w tym prawidłowości podpisów prokuratorów i podejmowanych przez nich czynności, co regulowane jest właściwymi przepisami proceduralnymi (z czego – jak wynika również z uzasadnienia odpowiedzi na skargę – skarżący w sprawie [...] skorzystał, wnosząc na postanowienie stosowne zażalenie do właściwego sądu rejonowego).
Reasumując, skoro żądana przez skarżącego informacja nie posiadała statusu informacji publicznej, wystarczające było zatem załatwienie jego wniosku w formie zwykłego pisma, czemu prawidłowo uczynił zadość Prokurator. W rezultacie formułowany pod jego adresem zarzut bezczynności nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.