II SAB/Rz 178/22

II SAB/Rz 178/22 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 3, 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 15 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania – postanawia – odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 25 sierpnia 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga M. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] (dalej: "organ odwoławczy") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 29 kwietnia 2022 r. od decyzji Sekretarz A. C. podejmowanych w imieniu Starosty [...], w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpatnego poradnictwa obywatelskiego, dotyczących comiesięcznego wyznaczania dyżurów podmiotom świadczącym nieodpłatną pomoc prawną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismo zatytułowane "odwołanie" zostało przekazane przez ten organ Staroście [...] celem zastosowania art. 133 k.p.a., tj. przekazania odwołania wraz z aktami sprawy w terminie 7 dni organowi odwoławczemu, jeżeli w tym terminie organ I instancji nie wyda nowej decyzji w myśl art. 132. Natomiast Starosta [...] nie przesłał do organu odwoławczego odwołania skarżącego wraz z aktami sprawy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, jak również gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną.
W piśmie z dnia 5 września 2022 r. skarżący wyjaśnił, że złożył odwołanie za pośrednictwem organu I instancji.
W piśmie z dnia 12 września 2022 r. organ odwoławczy powtórzył stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.
Zarządzeniem z dnia 11 października 2022 r. Sędzia Sprawozdawca wezwał skarżącego, aby w terminie 7 dni usunął braki formalne skargi poprzez dokładne wskazanie jej przedmiotu, w szczególności wyjaśnienie, jakiej decyzji (należało dokładnie podać organ, który wydał decyzję, jej datę i numer) dotyczy odwołanie, w przedmiocie rozpoznania którego skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego - pod rygorem odrzucenia skargi.
W dniu 25 października 2022 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej Sekretarz Powiatu [...] w sprawie przydzielania dyżurów poszczególnym wykonawcom w ramach ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.
Skarżący podał, że od stycznia 2022 r., każdego miesiąca, Sekretarz Powiatu w sposób dyskryminujący go, a faworyzujący dwóch pozostałych radców prawnych, wykonawców porad, odbiera skarżącemu prawną możliwość wykonywania dyżurów i uzyskiwania dochodu w wysokości 450 zł miesięcznie, przydzielając należne mu dyżury dwóm pozostałym radcom prawnym, powiększając ich dochody kosztem dochodów skarżącego. W ocenie skarżącego działanie Sekretarz Powiatu jest niezgodne z prawem i w celu dochodzenia jego praw potrzebne jest orzeczenie o jego bezprawności.
Skarżący stwierdził, że jeżeli potraktować odpowiedź organu odwoławczego na skargę, jako zaprzeczenie temu, że przydzielanie przez Sekretarz Powiatu według jej władczego uznania, ilości dyżurów ich wykonawcom, nie jest decyzją administracyjną, ani inną czynnością z zakresu prawa administracyjnego, to skarga dotyczy również tego stanowiska organu odwoławczego.
Zdaniem skarżącego czynności podejmowane przez Sekretarz Powiatu w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, dotyczące wyznaczania dyżurów podmiotom świadczącym nieodpłatną pomoc prawną, są czynnościami z zakresu administracji publicznej i stanowią one rozstrzygnięcie o charakterze administracyjnym. Czynność przydzielenia przez Sekretarz Powiatu radcom prawnym wyznaczonym do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, określonej ilości dyżurów, charakteryzuje się jednostronnością i jest wykonywaniem prawa publicznego (prawa administracyjnego - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej), który to przepis zobowiązuje Powiat do określenia liczby adwokatów i radców prawnych, którzy będą udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze powiatu, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia równomiernego udziału adwokatów i radców prawnych w wykonywaniu tego zadania. Równomierne przydzielanie dyżurów wykonawcom, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, jest zdaniem skarżącego, urzeczywistnieniem uprawnienia radcy prawnego do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. Posiada ono cechy decyzji administracyjnej, lub innej władczej formy działania administracji publicznej, stanowi więc akt, lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków. Skarżący wskazał, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie nie wymaga się, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy. Uznaje się za wystarczające określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "przydziela". Ponadto zakłada się domniemanie konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej.
Zdaniem skarżącego zaskarżona czynność Sekretarz Powiatu jest czynnością z zakresu administracji publicznej i stanowi rozstrzygnięcie o charakterze administracyjnym, istotne znaczenie dla tej kwalifikacji mają przepisy art. 45 ust. 1 i art. 78 ust. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Przepis art. 46 § 1 p.p.s.a. określa wymogi formalne pisma procesowego, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Należą do nich:
1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
2) oznaczenie rodzaju pisma;
3) osnowę wniosku lub oświadczenia;
4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
5) wymienienie załączników.
Zgodnie natomiast z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy;
3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Sąd wyjaśnia, że nieokreślenie przedmiotu skargi jest brakiem istotnym, uniemożliwiającym jej rozpoznanie. W przypadku braku bądź niejednoznacznego wskazania przedmiotu skargi, sąd administracyjny wzywa stronę skarżącą do uzupełnienia tego braku formalnego skargi.
W niniejszej sprawie z treści skargi nie wynikało jednoznaczne oznaczenie decyzji, co do której skarżący zarzucił organowi odwoławczemu bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania. Skarżący podał bowiem, że zaskarża bezczynność organu odwoławczego, polegającą na braku rozpatrzenia "odwołania od decyzji Pani Sekretarz A. C. podejmowanych w imieniu Starosty Powiatowego w [...], w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, dotyczących comiesięcznego wyznaczania dyżurów podmiotom świadczącym nieodpłatną pomoc prawną". Sąd nie był więc w stanie ustalić, od jakiej decyzji wniesiono odwołanie, gdyż ze skargi wynikało, że pismo skarżącego zatytułowane jako "odwołanie" zostało przesłane Staroście [...] w trybie art. 65 § 1 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. i nie zostało już w późniejszym czasie przesłane wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie może domyślać się co jest przedmiotem skargi, gdyż jasne i precyzyjne sformułowanie żądania należy do strony, która skargę złożyła. W związku z powyższym skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wyjaśnienie, jakiej decyzji (należało dokładnie podać organ, który wydał decyzję, jej datę i numer) dotyczy odwołanie, w przedmiocie rozpoznania którego skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że "przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej Sekretarz Powiatu [...] w sprawie przydzielania dyżurów poszczególnym wykonawcom w ramach ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej".
Sąd stwierdza, że skarżący nie wykonał prawidłowo wezwania. Skarżący w skardze jednoznacznie określił, że domaga się stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od bliżej nieokreślonej (nieokreślonych) decyzji Sekretarz Powiatu [...] podejmowanych w imieniu Starosty [...], w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, dotyczących comiesięcznego wyznaczania dyżurów podmiotom świadczącym nieodpłatną pomoc prawną, stąd sprawa została zarejestrowania w repertorium "SAB" jako skarga na bezczynność organu, a skarżący został wezwany przez Sędziego Sprawozdawcę o sprecyzowanie przedmiotu skargi w sposób wyżej opisany. W wykonaniu wezwania skarżący stwierdził, że przedmiotem odwołania jest bliżej niezidentyfikowana czynność Sekretarza Powiatu [...] z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W pierwszej kolejności należy więc stwierdzić, że skarżący nie wykonał prawidłowo wezwania do usunięcia braków formalnych skargi, gdyż nie wyjaśnił, jakiej decyzji (należało dokładnie podać organ, który wydał decyzję, jej datę i numer) dotyczyło odwołanie, w przedmiocie rozpoznania którego domagał się stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego. Trudno sobie wyobrazić aby Sąd dokonywał oceny bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołania od bliżej nieokreślonej decyzji. Nieuzupełnieniem braków skargi jest nie tylko niewykonanie wezwania, ale także jego nieprawidłowe wykonanie, tak jak w niniejszej sprawie. Nieuzupełnienie braków formalnych skargi obliguje Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że skarżący jako radca prawny ma szczególny, prawny obowiązek dysponowania profesjonalną wiedzą i umiejętnościami z zakresu prawa i jego stosowania, nie mogąc oczekiwać udzielenia przez Sąd wskazówek lub pouczeń co do właściwego określenia przedmiotu skargi. Jeżeli natomiast na etapie usuwania braków formalnych skargi skarżący doszedł do wniosku, że zamierza jednak zaskarżyć czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinien był cofnąć skargę na bezczynność i wnieść nową skargę, prawidłowo określając przedmiot zaskarżenia. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują bowiem możliwości zmiany przedmiotu skargi przez skarżącego lub sąd administracyjny. Wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości, wskazanie przez stronę, że skarga dotyczy bezczynności organu, jest dla sądu wiążące (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10). Zmiana w toku postępowania sądowoadministracyjnego jego przedmiotu powodowałaby bezprzedmiotowość dotychczasowego postępowania.
Niezależnie od powyższego skarga na bezczynność podlega również odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), albowiem jak wynika z nadesłanych przez organ odwoławczy akt sprawy oraz wyjaśnień skarżącego, domagał się on stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji, która nie została wydana.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. zobligowany był odrzucić skargę.
Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że nawet gdyby skarżący przedmiotem skargi uczynił konkretną (z wskazaniem co najmniej daty wydania) czynność Sekretarza Powiatu [...] (działającego z upoważnienia Starosty [...]), to i tak istnieje uzasadniona wątpliwość, czy skarga taka byłaby dopuszczalna. Sąd wyjaśnia, że czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotycząca uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, muszą być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (dalej: "ustawa"). Nieodpłatnej pomocy prawnej udziela osobiście adwokat lub radca prawny, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach z ich upoważnienia aplikant adwokacki lub aplikant radcowski (art. 5 ust. 1 ustawy). Adwokat lub radca prawny udziela nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zawartej z powiatem (art. 6 ust. 1 ustawy). Umowa zawiera w szczególności: 1) wskazanie miejsca i czasu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej; 1a) informację o możliwości wydłużenia, na żądanie starosty, czasu trwania dyżuru do co najmniej 5 godzin dziennie, w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 6, w ramach wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 2; 2) określenie wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej; 3) określenie sposobu korzystania z lokalu, w którym będzie usytuowany punkt; 4) wskazanie niezbędnych urządzeń technicznych, w tym zapewniających dostęp do bazy aktów prawnych umożliwiający udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej; 5) zasady zapewniania dostępu do bazy aktów prawnych umożliwiającego udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej; 6) zasady zapewniania przez adwokata lub radcę prawnego zastępstwa w przypadku, gdy nie będzie on w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej; 6a) sposób organizowania w punkcie spotkania z mediatorem, o którym mowa w art. 8 ust. 12 pkt 1; 6b) w przypadku określenia specjalizacji, o której mowa w art. 8 ust. 9, wskazanie specjalizacji nieodpłatnej pomocy prawnej udzielanej podczas poszczególnych dyżurów; 7) zasady jej rozwiązania (art. 6 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, powiat corocznie zawiera z okręgową radą adwokacką i radą okręgowej izby radców prawnych właściwymi dla siedziby władz powiatu porozumienia w sprawie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze tego powiatu, określające w szczególności: 1) liczbę adwokatów i radców prawnych, którzy będą udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze powiatu, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia równomiernego udziału adwokatów i radców prawnych w wykonywaniu tego zadania, w tym z zakresu nieodpłatnej mediacji; 2) zobowiązanie okręgowej rady adwokackiej lub rady okręgowej izby radców prawnych do imiennego wskazywania adwokatów lub radców prawnych oraz ich zastępców, którymi są adwokaci lub radcowie prawni, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej zgodnie z wykazem planowanych dyżurów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, uwzględniające dni oraz, jeśli to możliwe, godziny, w których planuje się dyżury, a także specjalizację dyżurów; 3) zasady wynagradzania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej; 4) zasady wykorzystania urządzeń technicznych w punkcie.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 września 2021 r. zostało zawarte porozumienie w sprawie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze Powiatu [...] pomiędzy Powiatem [...] a Radą Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Wraz z pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] przekazała Staroście [...] listę wyznaczonych radców prawnych (w tym skarżącego). Następnie skarżący zawarł w dniu [...] grudnia 2021 r. z Powiatem [...] umowę cywilnoprawną, w której zobowiązał się do udzielania za wynagrodzeniem nieodpłatnej pomocy prawnej w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w poniedziałki od godz. 7:30 do godz. 11:30 zgodnie z harmonogramem pracy wykonawców, uzgodnionym na dany miesiąc przez zamawiającego (Powiat) ze wszystkimi stronami umowy. Kwestia więc tego, czy czynność polegająca na wyznaczaniu dyżurów dotyczy obowiązków lub uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa, a zatem czy podlega kognicji sądu administracyjnego, mogłaby zostać rozważona przez sąd, o ile skarżący wystąpiłby ze skargą na taką czynność i dokonał jej prawidłowego oznaczenia, zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., to jest wskazał zaskarżoną czynność (w tym jej datę i numer), oznaczył organ, którego działania skarga dotyczy, określił naruszenie prawa lub interesu prawnego.
Rozważania powyższe Sąd poczynił wyłącznie ubocznie, gdyż skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a.