II SAB/Rz 173/25

II SAB/Rz 173/25 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zwrócić uiszczony wpis w sprawie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 i 3, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 10 ust. 6, 7, 10b pkt 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Sentencja
29 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu 29 października 2025 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi JP na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie postawienia znaku - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić JP kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem wpisu od odrzuconej skargi.
Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JP jako przedmiot zaskarżenia wskazała bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w [...], polegającą na nieumieszczeniu znaku drogowego zakaz parkowania przed wjazdem do drogi wewnętrznej na działce nr [...}. Zdaniem Skarżącej, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo licznych interwencji Skarżącej nie umieścił wnioskowanego znaku i w konsekwencji nie usunął stanu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, związanego z zaparkowanymi niezgodnie z prawem pojazdami. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie MZD w [...] do wydania decyzji w przedmiocie posadowienia znaku.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. MZD podniósł, że Skarżąca przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego nie wniosła ponaglenia, a zatem jej skarga jest niedopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Na podstawie zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, określając szczegółowo, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma jedynie charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii. Wymaga podkreślenia, że ustawienie znaku drogowego w określonym miejscu jest czynnością wtórną wobec zatwierdzonego lub zmienionego projektu organizacji ruchu. Ponadto określenie sposobu zasad ruchu drogowego na drodze nie jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą władczo przez organ administracji publicznej. W konsekwencji również bezczynność organu polegająca na braku ustawienia znaku drogowego w sposób zgodny z oczekiwaniami lub wnioskiem strony, nie podlega zaskarżeniu do sadu administracyjnego.
Wymaga wskazania, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 z późn. zm.) – dalej: "p.r.d.", Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Natomiast w myśl art. 10 ust. 7 p.r.d., zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Ruch na drodze odbywa się natomiast na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się m.in. sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 10 ust. 10b pkt 2 p.r.d.).
Warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, w tym działania w zakresie sporządzania, zatwierdzania i zmiany projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784) – dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, podstawą do zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Co istotne, na organie sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem należy zarówno dokonanie oceny organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia), jak i rozstrzyganie w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto na organie zarządzającym ruchem ciąży obowiązek kontroli prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia).
Z przepisów p.r.d. oraz przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że organ zarządzający ruchem ma obowiązek dokonywania kontroli prawidłowości organizacji ruchu drogowego, w tym poprzez kontrolę zastosowania i funkcjonowania istniejących znaków drogowych. Niemniej realizacja tego obowiązku została pozostawiona gestii organu zarządzającego ruchem. Przepisy p.r.d. oraz rozporządzenia nie przewidują prowadzenia przez organ zindywidualizowanego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany istniejącej organizacji ruchu na skutek wniosku strony. Innymi słowy, wniosek strony o zmianę istniejącej organizacji ruchu, obejmujący – tak jak w niniejszej sprawie – żądanie ustawienia znaku drogowego w określonym miejscu, nie podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), względnie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Działania polegające na ustawianiu i usuwaniu znaków drogowych nie są zatem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, dotycząca uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego. Znak drogowy stanowi bowiem – co do zasady – akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata.
Skarga na bezczynność organu jest natomiast pochodną skargi na określone formy działania organu (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r. II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r. I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r. II GSK 737/10). Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ Miejski Zarząd Dróg w [...] nie był zobowiązany do wydania żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. ani innych aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (stosownie do art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.). Ustalenia w tym zakresie nie są formą aktywności organu administracji publicznej, która dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie rozstrzygają zatem indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji nie mieści się w katalogu braków aktywności organu, która podlega zaskarżenia podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że oceniając dopuszczalność skargi Sąd mógł wziąć pod uwagę jedynie istnienie konkretnych uregulowań prawnych, które mogą stanowić podstawę do weryfikacji naruszenia interesu prawnego strony na skutek podjęcia określonego rozstrzygnięcia, względnie braku aktywności organu administracji w tym zakresie (kryterium legalności). Sąd, oceniając dopuszczalność skargi, nie jest natomiast władny do uwzględnienia celowości, racjonalności lub zasadności aktywności Organu (lub jej braku) w związku z wnioskiem Skarżącej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.
O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.