II SAB/Rz 171/22

II SAB/Rz 171/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d, e
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącego z dnia 9 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [....] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 9 lipca 2022 r. na adres poczty elektronicznej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (Spółka) wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (Stowarzyszenie) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres poczty elektronicznej skanu aktualnej umowy wykonawczej zawartej przez Spółkę z Gminą [...] w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się realizacja zadania pt. "Doposażenie linii technologicznej [...] w [...]" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 priorytet II Ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu Działanie 2.2 Gospodarka odpadami komunalnymi. W przypadku rezygnacji z realizacji tego zadania Stowarzyszenie wniosło o udzielenie informacji o powodach takiej decyzji oraz czy zaniechanie projektu nie będzie miało wpływu na osiągnięcie wymaganych przepisami prawem poziomów recyklingu.
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. przesłanym w dniu 22 lipca 2022 r. na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, Spółka poinformowała, że skan umowy dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi nie mieści się w katalogu informacji publicznej określonej w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (u.d.i.p.).
Spółka poinformowała również, że w 2020 r. ogłosiła nieograniczony przetarg na realizację zadania pn.: "Doposażenie linii technologicznej [...] w [...]", w wyniku którego otrzymała dwie oferty, których wartość znacznie przekraczała budżet projektu (wyniki przetargu dostępne na stronie BIP Spółki). Unieważniono przetarg, ponieważ najniższa oferta przekraczała kwotę przeznaczoną na realizację zamówienia, generując wzrost wkładu własnego Spółki o 51,88 %. W celu optymalizacji przyszłych warunków zamówienia, w tym przede wszystkim obniżenia ceny przyszłych ofert, Spółka przeprowadziła konsultacje rynkowe. Sporządzono nowy opis zamówienia, uwzględniający zgłoszone przez potencjalnych wykonawców konsultacji uwagi, prowadzące do obniżenia wartości zamówienia. W wyniku przeprowadzenia rozeznania rynku, poprzedzającego powtórne ogłoszenie przetargu Spółka otrzymała od jednego z potencjalnych oferentów szacunek na kwotę 13,8 mln (netto), generujący wzrost wkładu własnego o 118,75 %. Otrzymana wartość, znacząco przekraczała budżet, skutkując nie tylko brakiem możliwości ponownego ogłoszenia przetargu, lecz również uczyniła samą inwestycję nieopłacalną ekonomicznie i gospodarczo. Ocenie poddano również wzrost kosztów eksploatacyjnych związanych z zainstalowaniem dodatkowych urządzeń i przenośników, jak i zwiększeniem ryzyka wystąpienia awarii linii wskutek zwiększenia jej skomplikowania. Spółka poinformowała, że doposażenie linii technologicznej [...] tylko w niewielkim stopniu podniosłoby odzysk materiałowy, o ok. 0,5%, a jej głównym celem było zwiększenie przepustowości przetwarzania odpadów opakowaniowych pochodzących z selektywnej zbiórki głównie tzw. "żółtego worka". Biorąc pod uwagę wszystkie te czynniki, jak i uwzględniając nieuchronne wprowadzenie systemu kaucyjnego (obowiązującego już w 11 krajach UE, a planowanego w pozostałych), skutkującego zmniejszeniem strumienia odpadów kierowanych do instalacji sortowania, w tym przede wszystkim surowców zawartych w "żółtym worku" oraz uwzględniając obecną, wysoką sprawność sortowania odpadów, Spółka uznała, że realizacja doposażenia w cenie przekraczającej znacznie zakładany poziom wpłynie negatywnie na koszt końcowy zagospodarowania odpadów, generując znaczną podwyżkę kosztów zagospodarowania 1 Mg odpadów co w konsekwencji przełoży się na koszt opłaty za odpady dla każdego mieszkańca [...] oraz Gmin z Porozumienia.
W dniu 1 sierpnia 2022 r. na adres poczty elektronicznej Spółki wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej objętej pkt 1 wniosku z dnia 9 lipca 2022 r., w której Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o środowisku oraz sposobie wykonywania zadań publicznych,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie, w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o środowisku oraz sposobie wykonywania zadań publicznych,
4) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji na wniosek.
Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności; zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku z dnia 9 lipca 2022 r. w zakresie pkt 1 wniosku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; zasądzenie od Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe nie było negowane przez Spółkę. Stowarzyszenie jedynie zaznaczyło, że Gmina [...] posiada w Spółce 241.274 udziałów o łącznej wartości 120.637.000,00 zł co stanowi całość udziałów.
Stowarzyszenie podniosło, że Spółka pozostaje w błędnym przekonaniu co do charakteru informacji objętych żądaniem wniosku. Spółka nie wskazała w żaden sposób, jaki jest charakter owych informacji, skoro nie są to informacje publiczne, jak też nie określiła innego trybu ich uzyskania, który by to tryb wyłączał stosowanie u.d.i.p. Powołanie się przez Spółkę na treść art. 6 u.d.i.p. jest niewłaściwe, bowiem przepis ten ustanawia jedynie przykładowy i otwarty katalog informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie wyczerpującego zestawienia informacji podlegających udostępnieniu, stąd prawidłowe ustalenie charakteru informacji należy czynić przez pryzmat Konstytucji RP, która ustanawia zasadę jawności działań państwa oraz jego przedstawicieli. Stowarzyszenie wskazało, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega m. in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. cif); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). W świetle dotychczasowego orzecznictwa jest bezsprzeczne, że umowa zawarta przez podmioty takie jak spółki komunalne, która dotyczy wykonywania zadań własnych gminy, jest informacją publiczną. Taki charakter mają nie tylko umowy zawarte pomiędzy tego typu podmiotami, ale też inne umowy cywilnoprawne zawarte przez gminę. Informacja objęta wnioskiem jest więc informacją publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i trybie przewidzianym w u.d.i.p. Umowa świadczy bowiem o sposobie wykonywania zadań własnych, wzajemnych zobowiązaniach Spółki, a wreszcie o majątku publicznym, a zatem mieści się w zakresie informacji publicznych.
Stowarzyszenie stwierdziło, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek nie udostępnił informacji, co uprawnia do postawienia Spółce zarzutu bezczynności.
Stowarzyszenie wskazało, że prawo do informacji jest nie tylko prawem konstytucyjnym jednostki, ale również prawem chronionym przez traktaty międzynarodowe. W tym zakresie Stowarzyszenie wymieniło art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r., który czytelnie obrazuje prawo jednostki do aktywnego poszukiwania informacji, ich otrzymywania i udostępniania, czy też art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, który stanowi o prawie do przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych. Prawo to, jest zaliczane do kategorii wolności wyrażania opinii, której odzwierciedlenie stanowi Konstytucja RP.
Stowarzyszenie nadmieniło, że swoboda wypowiedzi w art. 19 MPPOiP obejmuje nie tylko wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei, lecz również wolność ich aktywnego poszukiwania czy zdobywania. Ze względu na coraz bardziej aktywny udział i zaangażowanie jednostek w sprawy publiczne, jak również coraz szerszy zakres kwestii regulowanych w przepisach prawnych i decyzjach władz państwowych, zagadnienie dostępu do informacji publicznych zostało wyszczególnione w Komentarzu Ogólnym nr 34 z 2011 r. Komitet stwierdza w nim, iż państwa- strony mają obowiązek podawać do wiadomości opinii publicznej wszystkie informacje, które mogą być przedmiotem jej zainteresowania. Państwa-strony powinny również podjąć wszelkie wysiłki w celu zapewniania łatwego, szybkiego, skutecznego oraz praktycznego dostępu do informacji publicznych, jak również wprowadzić odpowiednie procedury uzyskiwania takich informacji przez zainteresowane jednostki. Każda decyzja odmowna władz w zakresie dostępu do informacji musi być wydana z uzasadnieniem, konieczne jest ponadto ustanowienie procedury odwoławczej od takiej decyzji. Komitet wskazał nadto, iż przepis ten obejmuje prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu organów publicznych. Informacje takie obejmują zapisy przechowywane przez organ publiczny, niezależnie od formy, w jakiej informacje są przechowywane, ich źródło i datę powstania. Organy publiczne zostały wskazane w ust. 7 Komentarza Ogólnego. Desygnacja takich organów może obejmować również inne podmioty, gdy takie podmioty wykonują funkcje publiczne.
W ocenie Stowarzyszenia nie sposób stwierdzić, aby działanie Spółki w sprawie czyniło zadość wymogom określonym w art. 19 MPPOiP i art. 10 EKPCz. Postępowanie z pewnością nie spełnia określonych w Komentarzu Ogólnym nr 34 standardów łatwego, szybkiego, skutecznego oraz praktycznego dostępu do informacji publicznych. Całokształt postępowania organu świadczy o działaniu zmierzającym do ograniczania prawa do informacji, a szerzej prawa do swobodnego wyrażania opinii. Decyzja narusza prawo do aktywnego poszukiwania, gromadzenia i przekazywania informacji, chronionego przez ww. akty prawa międzynarodowego. Sposób postępowania organu prowadzi do stwierdzenia, iż nie licuje on z wymogami ustanowionymi w powyższych aktach.
W odpowiedzi na skargę z dnia 8 sierpnia 2022 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi i obciążenie Stowarzyszenia kosztami postępowania.
W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że udzieliła odpowiedzi na pismo Stowarzyszenia, wskazując, że wniosek o przesłanie skanu umowy nie może zostać uwzględniony, bowiem nie mieści się w katalogu informacji publicznej określonej w art. 6 u.d.i.p. Spółka wyjaśniła, że nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 16 u.d.i.p., zobowiązanym do wydania decyzji administracyjnych, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, ale spółką mienia komunalnego. W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 17 u.d.i.p., który nakazuje stosowanie art. 16 ustawy w sposób odpowiedni. W ocenie Spółki nie ma więc obowiązku wydawania decyzji administracyjnych. Spółka udzieliła merytorycznej odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, dlatego nie może jej być stawiony zarzut, że pozostaje w bezczynności. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia w szczególności rodzaje spraw, które mają charakter informacji publicznej, nie jest to katalog zamknięty ale nie może też oznaczać to, że zakres spraw o charakterze informacji publicznej jest nieograniczony. Gdyby tak było, to nie byłoby uzasadnione wskazywanie przykładowego charakteru spraw mających charakter informacji publicznej, ale ustawodawca mógłby określić, że wszystkie sprawy mają charakter informacji publicznej. Spółka wskazała, że umowa zawarta przez gminę z miejską spółką, która dotyczy wykonywania zadań własnych gminy jest informacją publiczną. Taki charakter mają nie tylko umowy zawarte pomiędzy tego typu podmiotami ale też inne umowy cywilnoprawne zawarte przez gminy. Jeżeli tak jest, to Stowarzyszenie powinno wystąpić o przesłanie skanu umowy do Gminy [...].
Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Spółka stwierdziła, że Stowarzyszenie nie wykazało, dlaczego uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Taką przesłankę - zdaniem sądów administracyjnych - można uznać za spełnioną, gdy wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Skoro Stowarzyszenie nie wykazało, że uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, w tym wypadku Spółka, miała podstawę do odmowy udzielenia tej informacji opartej na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast w zakresie wniosku zawartego w pkt 2 została udzielona odpowiedź, do której treści Stowarzyszenie nie wnosiło zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest bezczynność prezesa zarządu jednoosobowej gminnej (miejskiej) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Przesłanka podmiotowa obowiązku udostępnienia informacji publicznej została spełniona. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółki kapitałowe, których jedynym udziałowcem jest gminna jednostka samorządu terytorialnego, są niewątpliwie jednoosobowymi spółkami samorządowymi kontrolowanymi przez właściwą gminę oraz osobami prawnymi dysponującymi majątkiem publicznym (mieniem gminnym). Pozycja dominująca gminy w tego rodzaju spółkach nie budzi wątpliwości (zob. art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Nie powinna być także kwestionowana realizacja przesłanki przedmiotowej wniosku strony skarżącej. Żądana w punkcie pierwszym wniosku z dnia 9 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej treść umowy wykonawczej w przedmiocie gospodarki odpadami komunalnymi, zawartej między Gminą [...] i jej jednoosobową spółką (podmiot skarżony), dotyczy niewątpliwie zagadnień związanych nie tylko z realizacją gminnych zadań publicznych w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy (w tym gospodarowania odpadami komunalnymi – zob. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 3-6 oraz art. 6c i n. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), lecz także zarządzania majątkiem gminy i jednoosobowej spółki gminnej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p.) oraz finansami spółki gminnej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p.). Skarżona spółka handlowa kapitałowa jest także spółką gminną, która prowadzi określony fragment gospodarki komunalnej gminy w sferze zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej).
W związku z powyższym informacje zawarte w umowie dotyczącej realizacji zadań gminnych z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi niewątpliwie posiadają status informacji publicznych. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast istnienie podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 u.d.i.p. w związku z wyłączeniami lub ograniczeniami wynikającymi z przepisów szczególnych. Nie jest także objęta niniejszymi rozważaniami problematyka anonimizacji danych zawartych w umowie, których udostępnienie mogłoby naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy.
Wobec stwierdzenia, że podmiot reprezentujący jednoosobową spółkę gminną nie rozpoznał prawidłowo punktu pierwszego wniosku strony skarżącej z dnia 9 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał w punkcie pierwszym wyroku skarżony podmiot do rozpoznania powyższego we wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w zachowaniu tego podmiotu nie dostrzeżono elementów lub cech, które mogłyby wskazywać na nadużycie przysługującej mu kompetencji lub celowe utrudnianie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego podmiotu na rzecz strony skarżącej ich zwrot (uiszczony wpis sądowy).