II SAB/Rz 17/23

II SAB/Rz 17/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. R. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Prezydenta Miasta [....] (dalej: "Organ", "Prezydent") w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wnioskiem z 12 stycznia 2023 r. G.R. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej mającego miejsce w 2021 r. spotkania władz Miasta [...], władz gminy [...], zarządu aeroklubu [....] z wyspecjalizowaną firmą, która wskazywała możliwości rozwoju lotniska w [...] (pkt. a - 1 wniosku). Skarżący wniósł również o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie aktualnego stanu realizacji zamierzenia dotyczącego rozbudowy lotniska w [...] (pkt m – t wniosku).
W ramach wniosku sformułował następujące żądania:
a) wskazanie daty i miejsca spotkania,
b) wskazanie uczestników spotkania poprzez podanie:
– imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób reprezentujących władze miasta [...],
– stanowisk służbowych osób reprezentujących władze Gminy [....],
– stanowisk służbowych osób reprezentujących zarząd aeroklubu [...],
– nazw firmy która wskazywała na możliwości rozwoju lotniska w [...]
c) wskazanie z czyjej inicjatywy zorganizowano spotkanie,
d) wskazanie kto prowadził spotkanie,
e) udzielenie informacji czy przebieg spotkania (stanowiska uczestników, składane oświadczenia, deklaracje, ustalenia itp.) został utrwalony. W razie pozytywnej odpowiedzi wniósł o udostępnienie dokumentacji w formie elektronicznej (skany dokumentacji),
f) wskazanie jakie tematy i zagadnienia były przedmiotem spotkania,
g) udzielenie informacji jakie stanowisko zostało w toku spotkania zaprezentowane przez władze i przedstawicieli Miasta [...] (z uwzględnieniem wypowiedzi Prezydenta [...] p. A. B. dla Radia [...] opublikowanych na wskazanej we wstępie stronie internetowej w dniu 11.10.2021 r.), szczególności w zakresie następujących kwestii:
– planu Miasta [...] dotyczącego lotniska w [...] wpisującego się w program budowy strategicznego parku inwestycyjnego [...],
– planowanej przez władze Miasta [...] roli lotniska, jego planowanej funkcji, planowanej wielkości statków powietrznych obsługiwanych przez lotnisko w [....],
– zakresu inwestycji w kontekście sensu gospodarczego, biznesowego, czy lotnisko miałoby służyć na przyjęcie średniej wielkości samolotów, tak ażeby oprócz lotów biznesowych mogły się odbywać również loty o charakterze logistycznym czy też transportowym,
– czy minimalne wymiary stałego pasa startowego określone przez Prezydenta [...] to 1350 metrów. Jeśli nie, o wskazanie długości pasa startowego określonej na tym spotkaniu,
– w jakim tempie tj. w jakim czasie, Miasto [...] chciało zrealizować projekt techniczny, uzyskać wszystkie pozwolenia i uzgodnienia związane z infrastrukturą lotniska,
– czy na dzień spotkania Miasto [....] prowadziło prace nad tzw. montażem finansowym, aby wykonać inwestycję rozbudowy lotniska w [...],
h) wskazanie jakie informacje i materiały uczestnicząca w spotkaniu firma zaprezentowała zebranym,
i) wskazanie jakie informacje i materiały uczestnicząca w spotkaniu firma przekazała władzom Miasta [...] ( przekazanie całości otrzymanej na spotkaniu dokumentacji i materiałów od w/w firmy,
j) wskazanie jakie możliwości i koncepcje rozwoju lotniska w [...] wskazała na spotkaniu w/w firma,
k) wskazanie konkluzji i ustaleń ze spotkania,
l) wskazanie czy zaplanowano wówczas kolejne spotkania i działania,
Niezależnie od powyższego wniósł również o udzielenie następujących informacji:
m) na jakim etapie znajdują się aktualnie działania Miasta [...] zmierzające do realizacji rozbudowy lotniska w [...]?
n) jakie konkretne czynności zmierzające do realizacji w/w inwestycji zostały na dzień dzisiejszy wykonane przez Miasto [...] Czy Miasto sporządziło już dokumentację niezbędną do rozbudowy lotniska, jeżeli nie to na jakim etapie proces ten się aktualnie znajduje,
o) czy Miasto [...] wystąpiło już do właściwych organów i podmiotów o wydanie niezbędnych pozwoleń, uzgodnień itp. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej zwrócił się o udostępnienie tych pism w sposób wskazany w pkt. e) wniosku,
p) czy Miasto [...] wystąpiło już do właściwych organów i podmiotów w sprawie finansowania lub współfinansowania inwestycji rozbudowy lotniska w [...] W przypadku udzielenia odpowiedz pozytywnej wniósł o udostępnienie pism, w sposób wskazany w pkt e) wniosku,
q) czy Miasto [...] zamierza ubiegać się o dotację z publicznych środków krajowych lub Unii Europejskiej dla sfinansowania lub współfinansowania inwestycji rozbudowy lotniska w [...], jeśli tak określenie programu z dotacjami i instytucji zarządzającej.
r) jaki rodzaj stałego pasa startowego wg planów Miasta [...] ma zostać wybudowany na lotnisku w [....] (z jakich materiałów pas ma zostać wykonany i w jakiej technologii),
s) w której części aktualnie istniejącego lotniska władze [....] planują wybudowanie stałego pasa startowego, z zaznaczeniem na mapie lotniska miejsca ulokowania planowanego stałego pasa startowego i przekazanie informacji w formie wskazanej w pkt e) wniosku,
t) czy wg planów Miasta [...] powierzchnia lotniska w [...] ulegnie powiększeniu wskutek rozbudowy. Jaka ma być docelowa powierzchnia lotniska, z zaznaczeniem na mapie terenów wokół lotniska, które wg planów Miasta [...] będą niezbędne do powiększenia powierzchni lotniska wskutek jego rozbudowy.
Skarżący wniósł o udostępnienie mu wnioskowanych informacji w formie elektronicznej na podany adres e-mail.
W reakcji na złożony wniosek w piśmie z 24 stycznia 2023 r. w zakresie punktów a-l Organ wyjaśnił, że żądane informacje dotyczą nieoficjalnego spotkania Prezydenta Miasta [...] i nie stanowią informacji publicznej. Spotkanie miało charakter nieoficjalny, roboczy który nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie, plany nie są ukształtowane i mogą ulec zmianie. Takie informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć bowiem zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów w sposób nieoficjalny, przeprowadzać spotkania czy dyskusje nad wyborem najlepszego z rozwiązań.
Powołując się na orzecznictwo wskazał, że organy władzy publicznej powinny podejmować decyzje dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia.
Spotkanie tego typu służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Ma charakter poznawczy i nie odnosi się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, ma jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji potrzebnych do podjęcia decyzji o obraniu konkretnej strategii w podejmowanych działaniach. Może mieć dowolną formę i nie jest wiążące, nie jest wyrazem stanowiska organu, nie stanowi więc informacji publicznej. Podkreślił, ze procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jego kształtu wymaga wyeliminowania rozwiązań nietrafnych w atmosferze rozwagi i spokoju. W momencie kiedy plany i decyzje stają się oficjalne, zostają przedstawione opinii publicznej przez organ, podlegają społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na ich treść.
Wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Udzielenie informacji publicznej nie może polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia. Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia, motywacje czy tłumaczenia organu które nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p.
Jeżeli nawet dokumentują sferę faktów to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności. Innymi słowy, aby określona informacja posiadała walor informacji publicznej, musi być wytworzona w formie określonego dokumentu, ewentualnie musi być możliwe jej przetworzenie w oparciu o posiadane dokumenty. Nie będzie zatem informacją publiczną informacja, która istnieje jedynie w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i musiałaby być wytworzona dopiero na potrzeby wniosku. Dopóki bowiem określona informacja nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma charakteru informacji publicznej. Informacja taka musi być zatem uzewnętrzniona (utrwalona) w dacie otrzymania wniosku. W innym wypadku jej udostępnienie nie będzie bowiem możliwe.
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że żądana informacja wykracza poza zakres informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto aby mogła być udostępniona w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, musiałaby być na potrzeby tego wniosku dopiero wygenerowana.
Ustawa w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego - wskazanego wyżej art. 16 omawianej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowiło informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a wiec organ nie powinien wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma.
Odnosząc się do części drugiej wniosku, Organ wyjaśnił:
Ad. m) Zadanie jest na etapie przygotowania opisu przedmiotu zamówienia obejmującego opracowanie koncepcji funkcjonalnej lotniska.
Ad. n) Do chwili obecnej odbyły się wyłącznie spotkania zmierzające do określenia przedmiotu zamówienia i wizja lokalna na terenie lotniska.
Ad. o) Urząd Miasta [...] nie wystąpił do właściwych organów i podmiotów o wydanie pozwoleń, uzgodnień itp.
Ad. p) Urząd Miasta [...] nie wystąpił do właściwych organów i podmiotów w sprawie finansowania lub współfinansowania inwestycji.
Ad. q) Nie zostały podjęte w zakresie, o którym mowa w pytaniu, żadne kroki ani decyzje.
Ad. r) Pas startowy będzie miał nawierzchnię utwardzoną. Szczegóły zostaną opracowane na etapie koncepcji, a następnie projektu.
Ad. s) Lokalizacja pasa startowego zostanie określona na etapie koncepcji.
Ad. t) Koncepcja wskaże konieczne do pozyskania tereny celem umożliwienia rozbudowy lotniska.
W dniu 31 stycznia 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w związku z brakiem udostępnienia mu informacji publicznej wskazanej w treści jego wniosku (brak udzielenia informacji w zakresie pkt a – l wniosku). W złożonej skardze zarzucił naruszenie:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało całkowicie bezzasadną odmową udzielenia informacji publicznej,
b) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p."), poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym bezpodstawne przyjęcie, iż wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej,
c) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sprawie i tym samym bezpodstawne nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku z 12 stycznia 2023 r. w zakresie jego pkt a – l w terminie 14 dni od daty doręczenia Organowi prawomocnego wyroku w sprawie, a także o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucił, że nawet ewentualny brak utrwalenia rozmów i ustaleń poczynionych na wskazanym spotkaniu nie pozbawia go jako obywatela prawa do uzyskania wnioskowanych informacji, gdyż Organ musi posiadać chociażby informację kiedy i z kim spotkał się Prezydent Miasta [...] oraz jacy pracownicy uczestniczyli w tym spotkaniu. Zdaniem Skarżącego Organ musi posiadać informację z jaką firmą spotkanie zostało przeprowadzone oraz kto reprezentował Gminę [...]. Spotkanie nie mogło być przypadkowe, lecz musiało zostać wcześniej zaaranżowane, co oznacza, że musi istnieć w ww. zakresie stosowna dokumentacja/korespondencja.
Powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podniósł, że informacja dotycząca zorganizowanych uprzednio oficjalnych spotkań władz Miasta z przedstawicielami innych jednostek samorządu terytorialnego oraz firmami zewnętrznymi, na których to omawiane są zagadnienia niewątpliwie mieszczące się w zakresie przedmiotowym pojęcia "spraw publicznych".
Skarżący wyjaśnił, że złożony przez niego wniosek zmierzał wprost do uzyskania informacji dotyczących planowanej przez Miasto inwestycji dotyczącej rozbudowy lokalnego lotniska położonego na terenie gminy [...], a więc sprawy mającej nad wyraz istotne znaczenie z punktu widzenia lokalnej społeczności.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądaniu informacji części I wniosku nie przyznał przymiotu informacji publicznej z uwagi na to, że spotkanie miało charakter nieoficjalny, roboczy który nie przesądzał o kierunku działania Organu w konkretnej sprawie, plany nie są ukształtowane i mogą ulec zmianie. W ocenie Prezydenta takie informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Organ wyjaśnił, że linia orzecznicza dotycząca dokumentów wewnętrznych ma zastosowanie również w przypadku nieoficjalnych spotkań, rozmów, gdyż nadal jest to pewnego rodzaju proces myślowy, który dopiero zmierza do wytworzenia informacji publicznej. Niezależnie od tego czy przybierze on formę dokumentu (wewnętrznego) czy jedynie znajduje się w pamięci funkcjonariusza publicznego. W ocenie Prezydenta każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji publicznej o działalności władzy publicznej jednakże nie jest to prawo bezwzględne i nie na każdym etapie planowania czy rozważania możliwych koncepcji jest niezbędna kontrola społeczeństwa. Władza publiczna musi mieć pewną swobodę i zagwarantowaną dyskrecję w poszukiwaniu właściwych rozwiązań czy zapoznania się z opiniami. Prawo obywatela w tym zakresie nie dotyczy każdej rozmowy czy spotkania przedstawiciela władzy samorządowej. W ocenie Organu rozmowy kuluarowe nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Rozmowa Prezydenta, która jest przedmiotem zainteresowania Skarżącego była nieoficjalną, luźną wymianą zdań, nie zapadły na niej żadne decyzje, na co wskazuje również fakt, że nie sporządzono z niej żadnej notatki czy protokołu a informacja o niej nie trafiła do żadnego pracownika do dalszych prac. Prezydent Miasta rozważając różne możliwości przedsięwzięć i ewentualnych kierunków inwestycyjnych prowadzi wiele rozmów i spotkań, co nie oznacza, że każdy ma znać szczegóły takich rozmów. Ponadto informacje o aktualnym stanie realizacji zamierzeń w kwestii rozbudowy Lotniska w [....] zostały Skarżącemu przekazane.
Organ wyjaśnił, że wniosek nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Udzielenie informacji publicznej nie może polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia. W ocenie Prezydenta nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia, motywacje czy tłumaczenia organu które nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Jeżeli nawet dokumentują sferę faktów to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności. Aby określona informacja posiadała walor informacji publicznej, musi być wytworzona w formie określonego dokumentu, ewentualnie musi być możliwe jej przetworzenie w oparciu o posiadane dokumenty. Organ wskazał, że poza Prezydentem w spotkaniu nie brał udziału żaden pracownik urzędu, nie będzie zatem informacją publiczną informacja, która istnieje jedynie w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i musiałaby być wytworzona dopiero na potrzeby wniosku. Dopóki bowiem określona informacja nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma charakteru informacji publicznej.
Organ podał, że podczas rozmowy Prezydenta z radiem nie padły żadne konkretne informacje, plany, dane, deklaracje ani decyzje. Nawet jeżeli w jakiejś części dotyczą wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.
W ocenie Organu wniosek Skarżącego jest zatem wnioskiem o przedstawienie stanowiska w zakresie pogłębionym w stosunku do wywiadu, którego udzielił Prezydent Miasta dla Radia [...] w 2021 r. Zatem takie informacje nie stanowią informacji publicznej.
W piśmie procesowym z 23 lutego 2023 r. Skarżący podtrzymał wszystkie wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Ponadto wskazał, że w pkt c wniosku zwrócił się o informację w zakresie wykazania z czyjej inicjatywy zorganizowano spotkanie, w pkt d kto prowadził spotkanie, w pkt h zwrócił się o wskazanie jakie informacje i materiały uczestnicząca w spotkaniu firma przekazała władzom Miasta, jednak na powyższe punkty nie uzyskał odpowiedzi.
W ocenie Skarżącego nawet gdyby przyjąć, że nieutrwalona treść nieoficjalnych spotkań przedstawicieli władz publicznych nie stanowi informacji publicznej to i tak nie może z tego wynikać, że waloru informacji publicznej nie mogą posiadać informacje przez niego wnioskowane w pkt a – d i h – i.
Skarżący podkreślił, że dostęp do wnioskowanych przez niego informacji ma fundamentalne znaczenie dla niego i całej lokalnej społeczności. Podał, że wraz z rodziną mieszka na terenie objętym strefą lotniskową ATZ (Aerodrome Traffic Zone) lotniska w [...] na tzw. ścieżce podejścia do lądowań i do startu statków powietrznych operujących z lotniska w [....].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku jego działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.
Z przepisów u.d.i.p., wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw publicznych - prawa do informacji o sprawach publicznych.
W sprawie bezsporne jest, że podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej – Prezydent Miasta [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Spór sprowadza się natomiast do oceny czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
Skarżący w swoim wniosku z 12 stycznia 2023 r. zwrócił się udzielenie informacji dotyczącej mającego miejsce w 2021 r. spotkania władz Miasta [...], władz Gminy [...], zarządu Aeroklubu [...] z wyspecjalizowaną firmą, która wskazywała na możliwość rozwoju lotniska w [....].
Zwrócił się o udzielenie informacji szczegółowo opisanej w pkt od a-t wniosku, której treść w całości została przytoczona w części historycznej uzasadnienia.
W odpowiedzi z 24 stycznia 2023 r. udostępnionej zgodnie z żądaniem za pośrednictwem poczty elektronicznej Organ wyjaśnił w odniesieniu do punktów a-l, że żądane informacje dotyczą nieoficjalnego spotkania i nie stanowią informacji publicznej. Według wyjaśnień spotkanie miało charakter nieoficjalny, roboczy, nie przesądzało o kierunku działania organu w konkretnej sprawie, służyło wymienia informacji, zbieraniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Jednocześnie Organ udzielił odpowiedzi na pozostałe sformułowane we wniosku pytania w punktach od m-t. Skarga na bezczynność dotyczy wyłącznie pkt a-l i wokół tych punktów koncentruje się zasadniczy spór.
W sporze rację należy przyznać Organowi. Artykuł 61 Konstytucji przyznaje obywatelom prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcję publiczne. Prawo to obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 2 Konstytucji określa formy, w jakich realizowane ma być prawo do informacji. Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów.
Prawo do informacji ma służyć zapewnieniu, aby władza publiczna we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości
Pojęcie informacji publicznej jest sprecyzowane w art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi z kolei, że dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informacje publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Odróżnić je należy od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Składają się na etap w drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.
Sąd zgadza się z Organem, że taki właśnie charakter ma żądana przez Skarżącego informacja.
Trafnie Organ przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 i zawarte w nim rozumienie pojęcie dokumentu wewnętrznego. Jest nim dokument o charakterze roboczym, stanowiący pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska, służący wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzający o kierunkach działania organu, służący wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk, a nie stanowiskiem organu.
W ocenie Sądu w tak rozumiane pojęcie dokumentu wewnętrznego wpisują się żądane przez Skarżącego informacje, które dotyczą spotkania władz miasta [...] z przedstawicielami firmy, której udostępnienia danych Skarżący również się domaga, w przedmiocie planowanego, zdaniem Skarżącego, rozwoju lotniska w [...]. Jak wynika z przedłożonej odpowiedzi spotkanie to miało na celu wymianę poglądów, stanowisk, zebranie informacji, nie przesądzało o kierunku działania, lecz miało charakter poznawczy służyło zebraniu informacji i poszerzeniu wiedzy potrzebnej do obrania konkretnej strategii w podejmowaniu działań. W żaden sposób nie przesądziło o kierunku działania, a co więcej nie doprowadziło do podjęcia żadnej konkretnej decyzji. Nie można zatem mówić, że było związane z określonym zamierzeniem.
Jeszcze raz podkreślić należy, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, a więc takich, które przybierają charakter dokonany, decyzyjny i zewnętrzny, wiążący się co najmniej z zamiarem określonego działania. Etap zbierania informacji, czy to w formie zorganizowanych spotkań, czy wymiany pism nie ma charakteru publicznego, a co za tym idzie informacje z nim związane nie noszą cechy publicznej.
Sąd zgadza się również ze stanowiskiem, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć powinien mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji w ramach której może gromadzić informacje, rozważać odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, przeprowadzać spotkania czy dyskusje nad wyborem najlepszego rozwiązania, co pozostawać będzie poza sferą informacji publicznej.
Nie zmienia powyższego fakt, że informacje o powyższym spotkaniu znalazły się w doniesieniach prasowych. Pojęcie informacji publicznej wynika z przepisów u.d.i.p. Nie stają się publicznym informacje tylko w związku z tym, że zostały ujawnione przekazem medialnym.
Podsumowując stwierdzić należy, że informacją publiczną, jest informacja o działaniu organu mającego charakter dokonany, a więc przybierająca postać decyzji, postanowienia, uchwały, innego akty, czy też czynności materialnotechnicznej bądź ich braku w przypadku istnienia obowiązku, a nie informacja o ewentualnych zamiarach, wiążących się z nimi rozmów, zbieraniu informacji, sporządzaniu notatek.
Transparentność działania organów publicznych nie może prowadzić do blokowania, czy też paraliżu procesu negocjacji w fazie ustalania strategii działania.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że informacje dotyczące spotkania w zakresie możliwości rozwoju lotniska w tym: imiona i nazwiska, stanowiska służbowe osób reprezentujących władze miasta [....], stanowiska służbowe osób reprezentujących władze Gminy [...], stanowiska służbowe osób reprezentujących zarząd aeroklubu [...], nazwa firmy, która wskazywała na możliwość rozwoju lotniska, podmiot inicjujący spotkanie, podmiot prowadzący spotkanie, utrwalania przebiegu spotkania, tematów i zagadnień stanowiących przedmiot spotkania, stanowisko zaprezentowane przez władze i przedstawicieli Miasta [...], plan dotyczący lotniska, jego rola i funkcja, wielkość statków powietrznych, zakres gospodarczy inwestycji, minimalne wymiary stałego pasa startowego, terminu realizacji projektu, kwestie finansowych, informacje i materiały zaprezentowane na zebraniu, konkluzje i ustalenia, terminy przyszłych spotkań, nie stanowią informacji publicznej.
W związku z powyższym udzielona przez Organ odpowiedź w pełni odpowiada przepisom. W sytuacji bowiem kiedy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej Organ udziela odpowiedzi na piśmie z wyjaśnieniem powyższej kwestii.
Uzasadnione zainteresowanie Skarżącego będącego właścicielem nieruchomości sąsiadującej z lotniskiem ( według twierdzenia Skarżącego) może być konsumowane w sytuacji podjęcia przez organ działań, które wpiszą się w jedną z form działania organu. Wskazać przy tym również należy, że udzielona przez Organ odpowiedź w zakresie pkt m-t zawiera informacje pozwalające na ustalenie na jakim etapie znajduje się planowane przedsięwzięcie.
W świetle powyższego prawidłowo organ udzielił odpowiedzi na wniosek w formie pisma, dokonując tego także w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.